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CSIS:《建设性的竞争:美中应对气候变化的框架》

2021-06-16 10:49:44     浏览数量:  

2021年1月21日,美国战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)发表文章《建设性的竞争:美中应对气候变化的框架》(Productive Competition: A Framework for U.S.-China Engagement on Climate Change)。文章认为,美国和中国仍是应对气候变化行动中最重要的两个国家。两国均为全球最大的温室气体排放国,尽管中国的排放总量远超美国,但美国的人均排放量超过了中国。两国均为低碳能源技术大国。在该领域,中国已超越美国,成为全球最大的清洁能源技术市场和制造国。站在科学角度,若中国和美国未来十年未能在减少排放领域采取积极行动,便无法解决气候变化问题,亦无法实现“将全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内”的目标。

美国和中国曾在气候变化领域积极合作:在奥巴马政府期间,两国的密切合作推动了全球政治格局向前发展,进而促成了《巴黎气候协定》。鉴于目前任务的紧迫性,以及曾作为奥巴马副手的拜登有可能延续奥巴马政府的外交政策,美中两国很容易再度携手合作,作为气候领导者为全球树立光辉典范。但是,时代已一去不复返。

首先,也是最重要的一点,自奥巴马政府后,美中关系变得日益紧张。目前尚不清楚拜登政府在美中关系方面将优先考虑哪些问题,但美中两国将在诸多领域发生利益冲突,更重要的是,两国均将对方视为竞争对手。尽管如此,在处理虽具争议、但却至关重要的关系时,进行某种程度的划分还是非常有必要的。

新政府上任伊始,不断恶化的美中关系可能对气候议程产生重大影响。贸易争端、人权问题以及国家安全问题均可能中断美中两国之间的清洁能源供应链,更遑论其他国家。国家安全和竞争力压力可能导致美中科学家和机构之间的合作持续减少。

其次,我们对气候挑战的观点不同。主要目标不再是谈判达成一项全球协定,而是兑现在这些协定中承诺的行动。美国重返《巴黎气候协定》是积极的一步,其需要向《联合国气候变化框架公约》大会提交一份新的气候行动承诺(国家自主贡献)。然而除此之外,高风险问题并非谈判与协定。

解决气候变化问题面临的经济和政治环境也不再相同。各国仍饱受新冠肺炎疫情之苦。不平等问题引发了国内民粹主义,进而导致人们对全球化和自由贸易产生信任危机,因此各国甚至在疫情之前便开始相继退出相关协定。除此之外,民间团体发起的气候行动数量、全球金融机构具有的气候风险意识程度,以及各国和大公司对碳中和的承诺力度等,均出现史无前例的增加。最终导致人们强烈要求政府采取行动,为国内选民创造经济和气候利益。

欧洲、中国、印度、日本、美国及其他经济体正采取产业战略型气候行动模式,在减排的同时,积极寻求创造清洁能源经济的机会。过去的温室气体减排愿景是,通过一个全球互联的碳市场和一体化供应链系统降低技术成本。但现在各国的竞争环境并不公平,例如,不同的气候变化应对方法,以及为了可以从气候投资和政策中获取最大的国内经济价值而提出越来越多的激励措施。

这种环境不仅减少了双边合作,而且导致竞争加剧。真正的目标应是,使之成为一场具有建设性的比赛。在这种情况下,美国可以向中国发起挑战,看谁可以率先成为第一个实现温室气体净零排放的国家,并成为全球清洁能源技术解决方案的最大提供国。当然,其他经济体也会参与竞争——如欧洲、印度、韩国和日本等,均颇具实力。

在这种建设性的竞争态势下,仍需开展合作并让中国入群。例如,美国、中国和其他国家应继续促进能源研发领域的跨境合作。为此,科学家、行业和部门之间能否密切合作将至关重要。关于研究型创新,我们不能破坏科学家和创新者的关系网络,因为该网络将帮助我们取得必要的重大突破。

美国和中国可能还需要在其他问题上达成一致,比如制定新的规则,确保多边金融、发展和贸易体系可支持气候变化措施。美国应当找到有效的方法,使气候议程免受此类持续的经济紧张局势的影响。必要时,可与志同道合的国家联合向中国施压,使之重新回到谈判桌前。在当前的贸易环境下,由于中国大量使用国家补贴来开发技术和保护国内产业,清洁能源技术的生产和部署政策很可能会遇到贸易壁垒。为避免发生此类情况,可同意按照世界贸易组织的规定给予气候豁免,以使各国可以对清洁能源产业和技术提供补贴和保护,进而帮助这些国家履行气候承诺。迄今为止,欧盟、日本和美国一直冲锋在前,通过世贸组织向中国施压,要求其改变国家主导的经济模式。若在该团体内给予中国气候豁免,将使这些国家在议程的其他方面更加团结,同时迫使中国采取气候变化应对措施。

美国可能还希望找到其他让中国积极参与气候行动的方法。例如,关于新冠肺炎债务减免问题,美国和其他国家可以向中国施压,要求其将发展中国家现有的债务重组为有利于气候变化的项目。这种所谓的“债务-气候交换机制”与20世纪80年代主权债务危机后流行的“债务-自然交换机制”非常相似。或许还有其他方法可促使中国在全球基础设施项目中的投资更加环保,例如,按照多边倡议的规定,对这些项目的环保绩效给予承认。

于美国而言,该策略第一个也是最重要的部分是,认真对待清洁能源和气候政策,并致力于提高竞争力。拜登政府已承诺将此作为“重建更好的美国”计划的组成部分,且有理由相信国会两党将支持其中一些议程。正如我早些时候在该问题的评论中指出,华盛顿最后一个可取得两党共识领域是,美国竞争力要比其他国家,特别是中国的更强大。正如美国竞争力委员会指出的,无论是经济指标还是经济部门,美国或是已开始落后,或正在失去领导地位。国会在2020年底前通过了一项清洁能源创新一揽子计划,为更具竞争力的美国清洁能源行业提供了大笔资金。但是,要做的工作还有很多。

最后需要指出,在一些领域,美国和中国可能仍然不能也不会相互信任。这些领域有时可能比较具体,例如将中国制造的设备纳入电网等关键基础设施。这些领域有时可能更为重要,事关原则问题,如太阳能电池板清洁能源供应链中的侵犯人权行为。美国可能有充分的理由在一系列贸易或安全问题上与中国对抗,但对中国采取强硬措施,并不意味着美国可以在清洁能源技术领域提出可行的竞争策略。建设性的竞争策略意味着,虽然需要用尽全力与中国竞争,但其方式必须可以促进全球共同利益。

(资料来源:https;//www.csis.org/analysis/productive-competition-framework-us-china-engagement-climate-change,编译:李军平,冯翔)
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