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CSIS:美国对华为和中兴限制加剧,美国农村将何去何从?

2021-05-21 16:56:51     浏览数量:  

2020年12月10日,美国战略与国际研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)发表《美国对华为和中兴限制加剧,美国农村将何去何从?》(With U.S. Restrictions on Huawei and ZTE, Where Will Rural America Turn?)的文章。文章认为,随着美国政府加强其对华为和中兴的审查,致使美国农村地区及依赖该两家中国电信巨头设备的小型无线运营商面临诸多挑战。近期美国联邦通信委员会的命令,两党在国会的立法及特朗普政府的一系列行动,均要求美国农村电信运营商“拆除更换”现有的华为设备。目前,对于数十万的美国农村居民而言,能否在未来获得电信服务,仍有两个至关重要的问题尚未解决。首先,国会是否将拨付足够的资金对农村电信运营商“拆除”现有设备的巨大成本进行补偿,仍存在不确定性。其次,尚未出现其他实力雄厚且技术方案成熟的企业可以替代这两家中国电信公司。

2020年6月30日,联邦通信委员会根据1934年《通信法案》将华为和中兴列为国家安全威胁“被覆盖”的公司,该法规定对“各州之间和对外的有线、无线以及其他目的的通信进行监管”。因此,禁止美国电信企业使用联邦通信委员会83亿美元的年度通用服务基金购买这两家中国公司生产的设备。联邦通信委员会6月份的该项命令是在2019年《安全和可信通信网络法案》通过后发布的,该法案获得了参议院两党议员的一致支持,并于2020年3月份由特朗普总统签署成为法律。该项两党立法不仅禁止使用联邦补贴向华为和中兴等“不可信的供应商”购买通信设备,并提出了一个移除该两家中国公司现有设备的“拆除更换”计划。由于“拆除更换”成本高昂、过程复杂且极具破坏性,因此该项新法律还要求联邦通信委员会设立一个10亿美元的基金,用于为小型电信公司(客户数量少于200万人的公司)提供补偿。在上述联邦通信委员会命令和两党立法出台前,特朗普总统已于2019年5月签署了《确保信息通信技术与服务供应链安全》行政令,禁止美国电信公司使用“外国对手”的设备。

联邦通信委员会的通用服务基金可用于多种目的:向农村电信运营商提供资金,使其可以对低收入地区的电话服务进行补贴,向符合资格的学校及图书馆提供互联网服务,以及降低农村医疗机构的电信服务价格。2019年11月,联邦通信委员会以5比0的投票结果一致通过了禁止使用通用服务基金购买华为设备的规定,这实际上阻止了美国公司(尤其是小型无线运营商)使用中国电信设备。联邦通信委员会之所以做出该决定,是发现这两家公司都与中国共产党、中国军队和国家情报机构存在密切联系。

竞争性运营商协会是一个拥有近100家农村和全国无线运营商代表的组织。根据该协会为联邦通信委员会提供的证词,该项新规定将“摧毁”许多农村运营商的持续服务能力。一些运营商将会破产,因为“仅仅使用新批准供应商名单中的设备和服务来更换和重建网络就需要数亿美元,他们承担不起。

    对华为的怀疑远非一日
美国国会议员长期以来一直对华为心存疑虑,据华为所称与中国军方存在关联。自2001年该公司在美国开设第一家办事处以来,始终面临着一系列的法律和公关挑战。受美国空军委托,兰德公司(RAND Corporation)2005年发布了一份广为流传的报告,首次将华为与中国军方联系在一起,称华为是中国共产党支持的众多“国家冠军企业”之一,可以在国有银行获得信贷支持,且中国军方是华为的政治靠山与研发合作伙伴。2012年,美国众议院情报委员会发布了一份52页的报告,警告华为设备存在的危险,指出“华为未充分配合调查工作,不愿意解释其与中国政府或中国共产党的关系,而据可信证据表明,华为未遵守美国法律。”国防部2020年6月向国会公布的“中国共产党军工企业”名单中也包括华为。

    对美国农村运营商的影响
联邦通信委员会的命令影响深远,因为华为在美国农村电信网络中占据了优势地位。该家价值650.8亿美元的中国电信巨头长期以来一直寻求与美国小城镇的互联网公司合作,用高速互联网连接取代老式的固网。2018年,约有25%的农村无线运营商协会会员使用了华为或中兴的设备。作为一个行业协会,农村无线运营商协会有55个小型无线运营商会员,每个运营商服务的用户人数不到10万。在竞争性运营商协会(其中,小型农村运营商的客户不到5000人,全国运营商的客户有数百万人)的100家会员中,也有一小部分依靠华为的设备进行商业运营。为此,竞争性运营商协会多次向联邦通信委员会进行游说(争取获得拨款补偿)。

两个行业协会都在第一时间对中国电信设备的禁令提出了批评。在不久前发布的一份新闻稿中,农村无线运营商协会指出:“因此,部署了华为或中兴设备或服务的农村运营商现将无法对关键网络提供支持,而该网络目前正为数十万的美国农村居民和农村旅行人士提供服务。”对于拆除和更换农村运营商网络设备的要求,竞争性运营商协会主席史蒂文·贝里(Steven Berry)评论道,“这相当于在飞行中重新组装飞机”。

虽然依赖华为设备提供电信服务的美国农村人口的确切数量不得而知,但显然不在少数。此外,这些人口仍然是受“数字鸿沟”影响最大的群体之一:统计数据显示,近40%的美国农村人口(2300万人)无法获得“快速”宽带互联网服务,联邦通信委员会对“快速”的定义是,最低下载速度为25兆位/秒。

由于华为产品具有价格低、质量可靠的特性,服务于数十万美国农村居民的小型无线网络运营商长期以来一直是华为产品的忠实用户。联邦通信委员会的文件显示,科罗拉多州东部的Viaero Wireless(有11万名移动客户)有80%的网络设备由华为提供。阿拉巴马州的Pine Belt Communications与中兴建立了4G网络。United TelCom、SI Wireless、James Valley Telecommunications(JVT)、NE Colorado Cellular、United Telephone Association、Nemont Telephone Cooperative以及Union Telephone Company等,也是众多使用华为设备的农村无线网络运营商代表。华为不仅缓解了美国农村的“数字排斥”问题,且亦可振兴当地经济。俄克拉荷马州的Pine Telephone Company投入3200万美元升级华为设备的网络,为Broken Bow镇的经济注入了活力,惠及了4061名居民。华为致力于开展业务,创造新的就业机会,振兴当地旅游业。

“拆除更换”华为和中兴的成本因网络运营商而异。例如,竞争性运营商协会表示,一家拥有10万用户的中型运营商预计需要4.1亿美元的成本。农村无线运营商协会指出,阿拉巴马州的Pine Belt Communications可能会产生700万至1300万美元的直接拆除更换成本。蒙大拿州的Sagebrush Cellular预计需要5700万美元的网络更换成本。农村无线运营商协会估计,会员运营商更换设备将总计花费8亿至10亿美元。而联邦通信委员会9月份报告中确定的成本则将近两倍:18.37亿美元。

    联邦基金不足以支付“拆除更换”成本
虽然《安全和可信通信网络法案》规定了10亿美元的补偿基金,但这仅相当于联邦通信委员会主席阿吉特·派(Ajit Pai)要求的一半。根据9月份提交的农村无线运营商协会文件,国会尚未进行补偿拨款。共和党领导的参议院7月份发起了一项提案,为“拆除更换”计划拨款10亿美元,但因冠状病毒相关的救济谈判问题停滞不前。美国参议员罗恩·约翰逊(Ron Johnson)和加里·彼得斯(Gary Peters)在8月份代表两党提出了《保障网络安全法案》,该法案旨在增加电信供应商获得联邦资金的便利性,从而拆除、更换华为和中兴的设备;然而,该法案目前仍有待众议院能源和商业委员会审议。关于向农村无线运营商协会会员保证他们将因更换“不安全”设备而获得补偿一事,联邦通信委员会并未批准通过最终规则。

12月7日,联邦通信委员会通过竞拍方式向180家互联网和有线服务提供商拨付了92亿美元,用于资助未来十年的农村宽带网络建设。联邦通信委员会主席阿吉特·派表示,此举是“为弥合数字鸿沟迈出的最大一步”。此次拨付的资金与2019年《安全和可信通信网络法案》无关,该法案要求联邦通信委员会提供10亿美元,用于对拆除、更换华为和中兴设备的小型电信公司进行补偿。然而,Pine Belt Communications和Union Telephone Company(前述使用中国电信设备的两家农村运营商)分别从联邦通信委员会12月的拨款中获得了1,110万美元和130万美元。虽然这笔资金并非直接用于“拆除更换”计划,但仍有助于减轻与之相关的成本。Windstream Communications等其他农村运营商的高管担心,以埃隆·马斯克(Elon Musk)的SpaceX公司(获得了8.85亿美元拨款)为代表的公司将利用联邦通信委员会的资金来安装、试验千兆位固定无线设备和近地轨道卫星等新型技术,而非确保服务不足地区的农村家庭获得足够的宽带接入。由于获得资助的公司有十年的网络建设时间,因此这些资金提供了一个可行的(即使不够完整)长期解决方案来解决农村目前的宽带接入短缺问题。但是对于许多农村电信运营商来说,依然面临如何有效解决“拆除更换”华为设备的短期挑战。

由于资金不足,已有两家无线运营商SI Wireless和Blue Wireless关门停业。另一个潜在的支持来自旨在避免12月11日政府关门的国会拨款法案,但其具体规定尚未知晓。然而,2020年的立法会会期已接近尾声,农村运营商的焦虑不安之情溢于言表。14家小型电信运营商的高管近期向立法机关发出警告函称,若不采取行动,“许多农村地区将被摧毁,数字鸿沟进一步加剧”。竞争性运营商协会主席贝里(Berry)表示,“这些小型运营商已被折磨了6至8个月。最糟糕的是,自从联邦通信委员会开始实施禁令以来,它们已基本陷入瘫痪。”

    无法找到低成本的替代者
第二个问题是——这可能是美国农村电信运营商面临的最紧迫的挑战——谁可以成为低成本的替代者。目前,芬兰的诺基亚和瑞典的爱立信颇具优势。在英国首相鲍里斯·约翰逊(Boris Johnson)下令2027年底前将华为从英国5G网络中完全移除后,英国在更换中国电信设备时也面临类似的成本计算问题。目前,上述两家北欧公司已成为禁令的主要受益者。诺基亚最近签署了一项金额庞大的协议,取代华为,成为英国电信集团(英国主要的宽带服务企业,拥有超过3000万客户)的最大供应商。爱立信也签署了一份新的软件合同,赢得了英国电信集团的5G核心网络项目。加拿大和新加坡的电信公司也挤掉华为,与欧洲公司签订了5G网络建设合同。美国司法部长威廉·巴尔(William Barr)在2月份的一次讲话中提议,诺基亚和爱立信可以成为美国取代华为的可行替代选择。他表示,可通过一家美国公司或一个“联合公司财团”控股的方式增加两家欧洲公司的“财务实力”,以便形成可行的合作伙伴关系。但是,巴尔的提议缺乏明确的细节。

但是,诺基亚和爱立信的成本依然过高,且技术实力不如华为;迄今为止,它们始终无法从美国对中国公司的制裁中获益。据路透社2019年报道称,十几家美国农村电信运营商正积极与这两家北欧公司谈判,但成本问题仍然是主要的障碍。目前,诺基亚和爱立信似乎都无法与华为的价格竞争——华为的定价比它们低30%至50%。虽然中国市场颇具规模且经济体量庞大,同时这两家欧洲公司能够从国有银行获得廉价融资,但仍然无法赚取足够的利润,而且,它们5G以下的产品仍存在技术缺陷。《华尔街日报》7月份的一篇文章指出了诺基亚的困境:这家芬兰公司最初在更灵活、更强大但成本更高的FGPA芯片上投资过多,而客户却更喜欢华为更便宜、更高效且能耗更低的“片上系统(SoC)”。然而,争夺5G主导地位的竞争越来越激烈:虽然华为在研发支出方面遥遥领先,但爱立信和诺基亚正在积累更多的5G专利。不过,最重要的问题仍然是成本,这是中国企业最大的竞争优势之一。

其他潜在的替代选择包括韩国三星和美国达拉斯的电信设备公司COMSovereign Holding Corp。10月份,三星与威瑞森通信公司(Verizon Communications)签署了一份价值66亿美元的合同,提供5G网络设备至2025年,清楚表明了三星加入全球5G主导地位竞争的雄心壮志。COMSovereign明确表示希望成为“美国的华为”。公司首席执行官丹·霍奇斯(Dan Hodges)不遗余力地游说美国国会议员,要求政府提供资金帮助COMSovereign实现该目标,并承诺为美国创造就业机会,从而能够在5G竞争中超过中国。在美国联邦通信委员会的一份文件中,这家达拉斯公司将自己标榜为一家“可信”的供应商,指出其拥有与两家中国电信巨头竞争的能力,同时强调其合作伙伴“在北美专有设施内自行开发大部分硬件和软件”。

然而,行业分析师仍对COMSovereign(或任何美国公司)能否成为下一个华为表示怀疑,至少目前如此。尽管有价格方面的考虑,但COMSovereign成立于2014年,仍处于起步阶段。与竞争对手相比,这家达拉斯公司在移动基础设备领域占据的份额较少,必须花费足够的时间赶超。比如,三星花了十年时间才在美国设备市场站稳脚跟;时至今日,这家韩国巨头仍在欧洲网络基础设施领域缺乏竞争力。此外,COMSovereign目前的财务状况似乎岌岌可危:根据最新的财务季报,该公司的债务负担沉重,已经拖欠了几笔贷款,运营现金流为负450万美元。市场研究公司Omdia的业务经理达里尔·斯古勒(Daryl Schoolar)表示:“COMSovereign至少需要十年时间才能勉强实现与爱立信、华为或诺基亚竞争的既定目标。”

    忐忑的未来
现在,农村无线运营商及其美国用户的未来仍不明朗,但这种不确定的状态将很快被打破。联邦通信委员会的一份文件显示,农村无线运营商协会个别会员因资金不足而关闭了3G服务,并取消了一些农村地区的911服务。事实上,许多农村运营商一再表示,如果获得足够的联邦援助,他们愿意拆除华为等“不安全”的供应商的设备。然而,国会并未拨付必要的资金。因此,尚未出现可行且廉价的中国设备替代者。

虽然对华为穷追猛打并呼吁“拆除更换”很容易,但如果希望找到切实可行的解决方案,则必须进行细致入微的协调,以及最重要的,拨付充足的资金。首先,国会两党应齐心协力,按照联邦通信委员会主席阿吉特·派的要求拨付20亿美元,以便在全国范围内拆除不安全的设备。在设备更换过程中,美国政府可在短期内通过补贴和信贷方式对诺基亚和爱立信等欧洲公司提供帮助,使其定价能够与华为的接近。从长远来看,联邦政府应努力创造一个有利于创业的环境,刺激竞争,加速创新,并在5G的研究、应用和基础设施领域大举投资。事实上,虽然美国企业落后于华为、中兴、爱立信和诺基亚,但本土美国竞争对手发展壮大,实现赶超的雄伟目标并非遥不可及。

但是,这种不确定性的状态绝不能持续下去,而国会的不作为将导致恶果:若“拆除更换”计划缺乏足够的资金且组织无序,将导致数千个服务不足的美国农村社区最终无法获得基本的通信服务。

(资料来源:https://www.csis.org/blogs/new-perspectives-asia/us-restrictions-huawei-and-zte-where-will-rural-america-turn,编译:李军平)
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