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PIIE:特朗普政府试图将在美留学生驱逐出境对美国造成的短期和长期影响

2021-02-19 09:10:27     浏览数量:  

2020年7月美国彼得森国际经济研究所(Peterson Institute for International Economics,PIIE)发表题为《特朗普政府试图将在美留学生驱逐出境对美国造成的短期和长期影响》的文章(The Short- and Long-Term Costs to the United States of the Trump Administration’s Attempt to Deport Foreign Students),指出倘若执行新政,在短期内美国将有75.2万人面临失业,GDP将损失680亿美元。从长远来看,推行新政还将降低美国大学的研究生产率,并对整个经济领域的研究、创新和创业产生不利影响,无论是私营部门还是公共部门,均不例外。

2020年7月6日,美国移民和海关执法局(ICE)宣布修改“学生与交流访问学者计划”,规定从2020年秋季学期开始,取消非移民学生在线课程的临时豁免。1如果在美留学生在秋季学期只上网络课程,将面临被驱逐的风险。其实,早在宣布此政策调整之前,美国高校就将签证问题列为招收留学生的头号障碍。2 对于ICE此举,美国多个高校及州检察长纷纷表示反对,并就留学生新规向联邦法院提起诉讼。美国国会成员亦提出异议。

1新政规定:如果美国非移民学生在秋季学期仅上网络课程,将被驱逐出美国,或者必须采取其他措施维持其非移民身份。(详见www.ice.gov/news/releases/sevp-modifies-temporary-exemptions-nonimmigrant-students- taking-online-courses-during)
2
[“2017年,68.4%的美国高校将签证困难列为留学生流失的首要因素,而在2019年,这一比例飙升至86.9%。”(Colm Quinn,早间简报,ForeignPolicy.com,2020年7月15日)

在给留学生及其院校带来严重恐慌、混乱和不确定性之后,迫于公众压力,特朗普政府于7月14日撤回新政。然而,“更大层面的战斗远未结束,”美国麻省理工学院校长L.•拉斐尔•莱夫(L. Rafael Reif)于7月16日在《纽约时3报》发表文章指出,“这种错误的政策是政府希望留学生远离美国的众多信号之一,这种态度反映了对我们国家利益的严重误判。”1

尽管特朗普政府避免了这一自损行为,至少目前如此,但依然无法保证其日后不会故技重施,就像早些年推行“禁穆令”采取杀回马枪操作一样,重新引入此项新政。“他们依然会如法炮制,”马萨诸塞州总检察长毛拉•希利(Maura Healy)在推特上写道,“但我们会做好准备。”2

1  L.·拉斐尔·莱夫(L. Rafael Reif),“我是麻省理工学院校长,美国需要留学生”,纽约时报,观点,2020年7月14日,www.nytimes.com/2020/07/14/opinion/coronavirus-trump-immigration- students.html(于2020年7月19日访问)。
2 详见马萨诸塞州总检察长毛拉·希利(Maura Healy)于7月14日在推特发表的动态,https://twitter.com/Mas- sAGO/status/1283121562468704257(于2020年7月19日访问)。


    执行ICE新政在短期内对美国经济影响的评估

根据美国商务部经济分析局(BEA)最新数据,2017-2018学年留学生在美消费总额达453亿美元,为美国创造超过45.5万就业岗位。3

3 详见美国国际贸易署关于美国教育服务出口的统计资料,www.trade.gov/education-service-exports#:~:text=U.S.%20Education%20Service%20 Exports&text=During%20the%202017%2F2018%20academic,supported%20over%20 455%2C000%20U.S.%20jobs

该组评估数据与美国国际教育工作者协会(NAFSA)的研究结果吻合。NAFSA有报告称,在2018-2019学年,在美留学生为美国经济贡献410亿美元,并创造45.8万个就业岗位。1 倘若留学生被迫离开美国,这些就业人员将面临失业。

其实,这两组数据均严重低估留学生对美国经济的总体贡献以及留学生被迫离开美国之后对美国带来的经济损失。我们使用经济模拟模型对此进行分析之后发现,如果将间接影响考虑在内,留学生通过消费为美国直接和间接创造了75.2万个就业岗位,比上述两项研究结果高60%以上。倘若将在美留学生驱逐出境,将导致美国GDP损失680亿美元,该数据是留学生消费损失总额410亿美元的1.7倍,而非学生家庭的总收入将减少460亿美元。

BEA和NAFSA的研究均只评估留学生消费直接创造的就业岗位数,2 没有考虑学生消费损失对美国经济间接造成的影响。假如在美留学生被迫离开美国,一方面,直接受影响部门的中介机构将失去销售和就业机会(间接影响供应链或“投入产出”关系)。另一方面,失业人员的工资损失将拉低家庭收入,除了因留学生离开美国直接造成的收入减少之外,还会导致诱发需求萎缩。我们的分析模型采用连贯的多部门、多家庭全体经济框架,在此基础上,我们也将执行新政对美国供应链及诱发收入造成的间接影响考虑在内。

1 NAFSA是致力于国际教育和交流的非营利性专业协会。该研究详见www.nafsa.org/policy-and-advocacy/policy-resources/nafsa-international- student-economic-value-tool-v2。此外,NAFSA也从国家和地方层面分析执行新政带来的影响。
2 欲了解NAFSA评估在美留学生经济价值的方法,详见www.nafsa.org/sites/default/files/media/document/isev-meth- odology-2019.pdf。对于高校学费和生活费“直接消费”相关的劳动力系数(每单位消费创造的就业岗位数),NAFSA采用粗略评估的就业乘数。NAFSA在报告中称,根据就业影响数据,确实可以看出留学生被迫离开美国对地方产生的间接影响不大。然而,在我们的研究中,我们使用基于184个行业的劳动力系数和间接投入产出(供应链)关系,以及诱发收入关系,从全体经济进行全面模拟,结果发现,将留学生驱逐出境将对地方产生较大的间接影响。

我们制作了全体经济乘数模型,结合上述间接影响全面评估留学生被驱逐出境对美国造成的影响(直接影响以及对供应链及诱发收入造成的间接影响)。该模型基于社会核算矩阵(SAM)数据库,包括国民收入与产品账户,以及关于整个经济中间投入(供应链)的使用数据。SAM乘数模型基于184个行业和10个家庭类型的数据,其中1代表持有美国居民身份的留学生1 SAM数据来自规划影响分析(IMPLAN)模型(www.implan.com)且由NAFSA的留学生数据加以补充。

IMPLAN模型是整个美国和各州的SAM数据源。我们对美国以及全美最大的州——加州采用SAM乘数模型,模拟在美留学生被驱逐出境对整个美国以及加州造成的影响。在模型中,“冲击”是指留学生被迫离开美国之后对美国和加州家庭收入与消费造成的直接损失。使用NAFSA数据评估得出,在留学生离开美国之后,美国和加州的家庭消费将分别降低410亿美元和68亿美元。2 只要有部分留学生免于驱逐而继续留在美国,该等损失将以同等比例减少,详见表1。
     
    表1在美留学生驱逐出境对美国和加州造成的短期经济影响评估
数据来源:由本文作者统计获得。

1 关于该等乘数模型的讨论,详见Miller (米勒)和Blair(布莱尔) (第2章和第11章)。
2 在IMPLAN模型中,美国和加州被视为独立经济体。加州数据包括与其他州之间发生的贸易和收入。NAFSA的州评估数据详见www.nafsa.org/sites/default/files/media/document/isev-2019.pdf。

将间接影响考虑在内,100万留学生被驱逐出境将导致美国的总体消费减少710亿美元,该数据是NAFSA评估的直接损失额410亿美元的1.7倍;美国GDP将损失680亿美元;75.2万人将面临失业,该数据比NAFSA评估数据所称的45.8万个和BEA评估数据的45.5万个就业岗位损失高65% 1 此外,美国总税收收入将减少180亿美元,非学生家庭收入将减少460亿美元。推行新政将对高校坐落的美国城镇产生最为明显的直接冲击,然后间接波及全国。

1 我们利用BEA评估的留学生直接消费减少453亿美元这一数据进行模拟。结果显示,美国GDP将下滑790亿美元,83万人面临失业,税收收入收缩200亿美元。

推行新政对加州的影响在性质上与对美国的影响相似。倘若留学生被迫离开美国,加州的直接消费将减少68亿美元,导致总消费下滑98亿美元,GDP损失88亿美元;将有10.8万人面临失业,该数据比NAFSA评估的因直接消费减少造成的7.5万个就业岗位损失高得多(直接造成就业岗位减少2.6万个,间接造成就业岗位减少4.9万个);非学生家庭收入将减少60亿美元。由于一些负面影响会通过收入转移和州际贸易变化波及其他州(加州“漏损”),因此州层面的乘数(总体损失与直接损失之比)较小。

从狭义的经济角度来看,推行留学生人数限制政策将损害美国经济,无论对直接受影响的区域,还是美国其他地区,均是如此。在美国面临重大公共卫生危机和经济危机之际,此举将造成美国GDP下滑、税收收入收缩、家庭收入下降和失业率上升。值此特殊关头,不适合限制美国高校的重要收入来源,扰乱高技能和受过良好教育的人才的潜在供应。

    长期影响评估

大量留学生在美学习对美国高校具有诸多重要意义,尤其是在科学、技术、工程和数学(STEM)研究生课程方面。因为入学人数和学费直接关乎高校院系规模大小以及院系为学生提供经济资助的能力。这点在目前依然成立。此外,在美留学生也会促进高校教师和美国本地学生的研究生产率。

尽管教师和管理人员表示更喜欢美国学生(Barber, E. G., & Morgan, R. P., 1988; Stephan, P. E, 2010),但近年来在美国高校STEM研究生中,留学生占比约50%。将留学生驱逐出境将对美国高校产生深远的不利影响。

一些反对在美留学生的人士认为,留学生“排挤”美国学生。但Shih(2016)发现,在美留学生,让STEM院系能够全面提升能力以及资助国内学生的能力,以大约1:1的比例招收美国研究生(Black, G. C., & Stephan, P. E., 2010)。Abegaz, Melaku, Lahiri, S., & Morshed, A. K. M. M. (2020)认为,硕士留学生在美学习提高了所有学生的毕业率,尤其是美国学生。

Shen(2016)发现,这些渠道对本科生的作用是不同的。尽管本科留学生的存在“排挤”了美国本土大学生,但他们同时也在促使高校提高入学标准,并为优秀的美国本土学生提供更多经济资助。正是由于这种兼收并蓄的氛围,资源才能够从家境富有但成绩不够出色的学生转移到那些家境贫穷但智慧更胜一筹的学生那里。

留学生对美国的研究生产率具有积极作用。Stuen, E. T., Mobarak, A. M., & Maskus, K. E.(2012)认为:“博士留学生对美国学术部门的论文发表和引用具有显著影响。每增加一位留学生,美国学术部门每年就会多产出0.9篇《科学与工程》期刊文章。在统计上,留学生和美国学生的边际效应具有可比性,这与最佳院系平分边际价值的效果一致。”1 Chellaraj, G., Maskus, K. E., & Mattoo, A.(2008)估计,STEM硕士留学生每增加10%,专利申请就增加4.5%,高校专利授权和非高校专利授权分别增加6.8%和5.0%。他们得出结论:“通过限制签证来减少在美硕士留学生人数,可能造成美国的创新活动大幅减少”,进而导致持有专利的机构收入缩减。2

1 关于留学生在STEM论文发表方面的突出影响,详见布莱克(Black)与史蒂芬(Stephan)(2010)报告。在此意义上,发表STEM论文的美国学生较少,彻拉雷杰(Chellaraj)、马斯库斯(Maskus)和马特图(Mattoo)等人(2008)将其归因于美国学生在数学和科学方面取得的成果较少,正如大量国际测试显示的结果一样。
2 在一项涵盖美国161个化学院系的研究中,高乐(Gaulé)与派阿森蒂尼(Piacentini)等人(2013, 698)发现:“中国学生在论文中的科学产出水平明显高于其他国家的学生。事实上,中国学生的表现和美国国家科学基金会(NSF)博士奖学金项目的获奖者不相上下,他们是美国科学和工程界最出类拔萃且智慧超群的人才。”对此,他们的解释为,美国高校只会选拔最出类拔萃的中国研究生。


尽管如此,留学生在美学习的净效应似乎呈中性,因为这也可能影响美国高校教师的研究生产率。Borjas, G. J., Doran, B. K., & Shen, Y. (2015)表示:“越来越多华裔导师可以接触到大量新人才,从而显著提高他们的研究生产率。虽然存在相当大的种族内知识溢出,但相对固定的数学博士学位课程规模(以及由此导致的美国学生流失)意味着,非华裔导师的学生数量减少,其研究生产率也在随之降低。”因此,留学生在美学习带来的正负效应几乎完全抵消。

硕士留学生毕业之后还会继续为美国经济做贡献。Hunt(2010)通过不同类型的入境签证,研究美国本地人与移民工资和专利申请等诸多劳动力市场成果。她发现:“首次以学生/培训生签证或临时工作签证进入美国的移民,在工资、专利申请、专利商业化或授权以及出版方面,比本国本土学生具有更大优势。”

在创业方面,有证据显示留学生亦比美国本土学生更具优势。Roach, M., Sauermann, H., & Skrentny, J.(2009)对STEM博士留学生和美国本土STEM博士生进行了对比。经比较发现,留学生和本土学生在与创业有关的个人态度上,包括风险容忍度、自主偏好以及商业化兴趣,均有所不同。此外,研究还发现,留学生更有意创建或加入初创公司。然而,他们实际上不太可能这么做,对此,作者推测,留学生在追求其偏好时可能会面临法律或经济上的阻碍。Roberts, E. B., Murray, F., & Kim, J. D.(2015)发现,在麻省理工学院校友创办的公司中,非美国本土学生创办的公司占据极大比例。从广义上讲,国际移民学生是美国稀缺人力资本的重要来源,限制他们以学生身份来到美国无疑是一种目光短浅的自毁行为。

对留学生敞开求知大门也会增强美国的软实力。长期以来,美国教育滋养了数以百万计的留学生,他们回国之后因在美受到的教育而充满信心,且对美国提供的教育机会充满感激。美国还为许多国家培养了具有影响力的政策制定者,他们理解美国并与美国进行友好合作。如果美国限制留学生在美学习,所有这些利好之处都将不复存在。

    结论

倘若ICE新政被付诸实施,无论从短期还是长期来看,均将对美国经济产生重大影响。从短期来看,美国GDP将损失680亿美元,将有75.2万人面临失业。从长期来看,此举将降低美国高校的研究生产率,并对整个经济领域的创新和创业产生不利影响。留学生的分配结果错综复杂。部分本科生可能会被取代。但总体而言,美国学生,尤其是研究生,似乎因留学生在美学习而受益匪浅,因为他们的课程增多了,教育标准因学生规模扩大持续提高,而且留学生支付的学费也对美国高校提供了经济上的支持。

(资料来源:https://www.piie.com/sites/default/files/documents/wp20-11.pdf,编译:李军平)
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