用变革理论方法加强2030年后可持续发展议程

本文由ISC科学政策部门主管Anne-Sophie Stevance共同撰写，文章认为需要一种更好的方法来评估提案的潜在实施、影响和可行性。

随着2030年可持续发展目标（SDGs）的最后期限临近，而进展仍然有限，研究人员正在提出各种措施，以加强2030年后议程的实施。鉴于未来预计会有更多提案，我们认为需要一种系统性的方法来帮助研究人员和政策制定者设计和评估这些提案。这需要一个变革理论，解释提案如何以及为何能够改善下一阶段议程的实施，同时也要考虑其政治可行性。我们首先构建一个隐含的变革理论，该理论支撑着当前的2030年议程，以重新审视可持续发展目标的预期运作方式，并找出关键的成功和失败之处。然后，我们提出一种基于提案的影响和可行性来评估旨在改进2030年后议程的提案的方法。

2015年通过的《2030年议程》和可持续发展目标（SDGs）作为消除贫困、减少不平等和保护环境的全球路线图，是一项里程碑式的成就。此后，可持续发展目标取得了一定的成功，许多国家和城市已将这些目标本地化，并正在监测和报告进展情况，稳步朝着目标迈进。许多企业已与可持续发展目标保持一致，民间社会组织也对其表示支持。像可持续发展目标这样的全球框架还可以提供合法性、共同期望和通用语言，支持跨领域的协调、学习和比较，并鼓励各国分配资源和采取行动，以应对全球性挑战。

然而，十年过去了，人们普遍认为可持续发展目标在推动变革方面并未达到预期效果。例如，这些目标并未对机构、政策或资源流动产生实质性影响，到2030年，只有不到20%的目标有望实现。虽然存在诸多缓解因素（例如，新冠疫情、全球暴力冲突），但这些因素本身并不能解释进展缓慢的原因。

研究界完全有能力对当前议程的成效和不足进行批判性反思，并提出改进2030年后框架设计的建议。正如可持续发展目标的设计一样，2030年后议程的建议可以为即将举行的、由政府主导的2030年后框架谈判提供参考，这些谈判预计将于2027年启动。研究人员在承认当前可持续发展目标存在不足的同时，也提出了一些务实的建议，例如延长可持续发展目标的期限（例如延长至2045年或2050年），以及加强2030年后框架以改进实施的各种方案。鉴于科学在制定可持续发展目标方面发挥的重要作用，以及目前关于实现这些目标所需变革的更强有力的证据基础，这些建议是必要的。最近的提案包括一些措施，这些措施可以纳入2030年后的框架，以更好地使来自开发银行和多边基金的51项融资与任何未来目标保持一致，加强全球治理和问责制（例如，联合国53可持续发展委员会），提升城市和企业的作用，扩大国家政策和机构（例如，国家委员会、特派团和加速计划），或为新兴问题制定新目标（例如，人工智能 (AI)、国际溢出效应等）。

未来几年，预计将有更多旨在加强或改革2030年后发展框架的提案出台。对于政策制定者、谈判代表和研究界而言，一项新兴挑战是如何识别那些最有可能改善实施效果的提案。这就需要对每项提案如何加速实现可持续发展进行清晰的诊断——换言之，需要明确的“变革理论”，解释其运作方式以及为何能够有效克服迄今为止阻碍发展的障碍。

此外，我们还必须认识到，任何未来的框架都需要政治共识才能采纳相关提案。2015年可持续发展目标的一致通过，部分原因在于它们并非政策指令。过于具体的提案更容易引发争议，往往被认为不切实际、成本高昂且在政治上不可取。当今的政治环境更具挑战性，受到国家内部和国家之间两极分化、威权主义抬头、不平等加剧、环境危机恶化、虚假信息泛滥以及地缘政治冲突加剧等因素的影响。这些因素都会影响不同提案在任何时期的政治可行性。

因此，我们认为需要一种系统性的方法来协助设计和评估旨在加强2030年后议程的各项提案的影响和可行性。这种方法必须建立在清晰有效的变革理论之上，该理论应解释各项提案将如何以及为何加速2030年后框架下的实施。为了构建任何支撑2030年后议程的变革理论，我们需要回归2030年议程关于可持续发展目标运作方式的基本假设，并探究实施在哪些方面取得了成功，在哪些方面存在不足，以及背后的原因。

过去十年间，针对可持续发展目标（SDGs）的批评层出不穷，指出了诸多不足之处，并提出了改进目标及其执行的建议。然而，这些批评往往忽略了一个更为根本的问题——可持续发展目标基于对目标设定如何驱动行动的假设存在缺陷或不足，且缺乏清晰的变革理论。但我们认为，2030年议程中蕴含着一种变革理论，体现在对如何实施可持续发展目标以引导转型的阐述中。通过对2030年议程的内容分析，我们识别出了这些关于议程实施方式的具体表述或“假设”，并将其归纳为四个主要主题：（i）全球目标设定与转型；（ii）行动者与本地化；（iii）审查；以及（iv）实施手段（参见表S1）。然后，我们根据这些假设制定了2030年议程中设想的变革过程框架——我们称之为“隐性变革理论”。

《2030年议程》的核心假设之一是，全球采纳可持续发展目标将促使各国制定国家目标，并将其纳入国家战略，同时辅以相应的融资框架。这将调动各方力量和资源来实现可持续发展目标，从而改变世界。国家监测和审查机制确保各项战略以数据和证据为依据，并随着时间的推移进行调整。通过联合国高级别政治论坛（HLPF）进行的全球审查则有助于提高透明度和问责制。良好的治理和执行手段，例如能力建设、政策协调、金融、贸易和技术创新，都为这些进程提供了支持（见表S1）。

图中所示的框架将关键假设呈现为相互关联的要素，我们利用这些要素系统地诊断了迄今为止可持续发展目标实施过程中取得的一些成功和不足，并阐明了这些目标旨在如何推动变革。虽然该框架仅限于2030年议程中的假设，但它展示了更清晰地阐述变革理论如何有助于初步诊断实施失败的原因以及进展停滞的潜在瓶颈。此外，该框架还为构建一个更明确、更有效的2030年后变革理论框架提供了起点和契机，该框架旨在识别加速实现可持续发展的机遇。

从目标的制定开始，核心流程包括可持续发展目标的本地化，以及随后调动资源和行动者来实现这些目标并改变世界。另外两个方面通过提供实施手段和数据以及审查反馈来支持核心流程，从而指导实施并提高问责制。上游要素的进展自然而然地促进了下游要素的发展。

可持续发展目标已取得一些显著成就。这些目标具有合法性，并被所有国家普遍采纳，为可持续发展确立了全球共识的定义和方向，是一种以目标为导向的创新治理方式（图1，“1+”）。一些国家已将可持续发展目标的具体目标纳入国家战略，并进行了体制调整以协调实施（例如，印度尼西亚、哥伦比亚、芬兰、尼泊尔和埃及）（“2+”）。各国政府在可持续发展目标的本地化和实施过程中广泛咨询了利益攸关方（“3+”），包括通过几乎所有国家都已提交的自愿国别审查（VNR）（“4+”）。自愿地方审查（VLR）也日益普及，表明地方行动者对可持续发展目标的自主性。目前已建立健全的指标框架和数据用于监测（“4+”），能力建设也提高了各国的统计能力（“5+”）。此外，人们也越来越关注可持续发展目标的综合性及其相互作用，以及政策协调和一致性（“6+”）。

然而，实施过程中也存在诸多不足。目标框架广泛而复杂，难以有效落实，且存在一些缺失要素（例如人工智能、文化、国际溢出效应）（图1，“1-”）。由于国家元首和中央部委的领导力有限，一些国家尚未制定国家目标或战略（例如澳大利亚、美国、英国），一些国家甚至放弃了之前的努力（例如瑞典、阿根廷）（“2-”）。许多国家虽然制定了战略，但未能充分调动各方力量，部分原因是2030年议程缺乏激励机制，促使政府以外的各方参与实施（包括那些可能抵制可持续发展目标政策的各方）（“3-”）。各国政府没有义务审查进展情况，自愿国别审查报告也流于表面，缺乏验证（“4-”）。在全球层面，高级别政治论坛（HLPF）被设计为同行交流机制，但未能有效追究各国政府或其他相关方的实施责任（“5-”）。证据供应的增加并未立即转化为更优的决策，因为这还要求具备在受政治现实和利益影响的政策制定过程中运用证据的能力（“6-”）。政府战略缺乏对实现目标所需转型的优先排序和系统评估，也缺乏对实施障碍及克服障碍方案的评估（“7-”）。各项战略未能创造有效的有利环境来调动各方力量和资源，且在资金、技术和能力建设方面缺乏全球共识（“8-”）。对于不同政治体系转型所需的治理环境（“9-”）以及为实现可持续发展目标而进行的“什么”和“如何”的系统转型（“10-”）关注不足。

通过分析图中隐含的变革理论，我们可以发现，过去十年的经验表明，2030年议程的一些基本假设在某些关键领域得到了验证，而在另一些领域则未能得到验证。一个关键瓶颈在于，该议程的核心假设是所有行动者利用现有资源实施和动员行动，最终实现转型。尽管人们认为国家战略的采纳和全球伙伴关系能够推动这些进程，但实际情况并非如此。2030年议程中关于关键国家转型、必要的政策、资金、能力和技术的类型和顺序，以及驾驭转型进程所需的治理机制等方面，都缺乏具体细节。此外，该议程假设转型只有在实现可持续发展目标之后才会作为变革进程的最后一步发生，这与研究文献相悖，后者强调，在实现目标之前，转型是必不可少的。

2030年后发展议程的谈判提供了一个契机，让我们能够构建一个更完善的变革理论，从而揭开实施和转型过程中的“黑箱”。这需要我们更深入地理解目标设定如何激励关键行动者落实目标，并推动实现可持续发展目标所需的转型。此外，还需要更清晰地阐明实施要求，包括识别转型过程中常见的障碍和制约因素，并解释如何克服这些障碍以及由哪些行动者来克服。图中所示的隐含变革理论为这项工作提供了一个有用的起点。

采用变革理论方法对于设计和评估2030年后议程提案的影响具有显著的实践优势。首先，它表明，那些“换汤不换药”的提案不太可能对实现可持续发展目标产生实质性影响。例如，提出新的目标和指标很可能面临与现有框架相同的实施挑战。此外，这些提案还会进一步扩大可持续发展目标的范围和复杂性，而可持续发展目标一直因过于复杂而难以落实。

阐明变革理论有助于更清晰地解释和评估旨在改善2030年后可持续发展框架下可持续发展实施的各项提案背后的逻辑。例如，以更具权威性的机构（例如联合国可持续发展委员会）取代高级别政治论坛（HLPF）来改善全球治理的提案，可以增强各国对联合国的问责，从而可能促使各国政府更好地落实可持续发展目标。然而，这未必能激励其他在转型过程中发挥关键作用的参与者（例如企业、消费者、中介机构等）积极参与。另一方面，旨在更好地协调多边开发银行融资与可持续发展目标，或将可持续发展目标与现有联合国公约和基金（例如《联合国气候变化框架公约》和绿色气候基金）更紧密结合的提案，可以为发展中国家提供实施其发展战略所需的资金。然而，与实现可持续发展目标所需的资金相比，这些来源提供的额外资金可能微不足道，而且此类提案并未解决转型所必需的资金流向从不可持续领域转向可持续发展领域的根本性问题。因此，尽管不同的方案在应对实施挑战方面各有价值，但它们如何以及为何能够改进实施，从而加速转型并推进可持续发展目标的实现，仍然不太明确。采用变革理论方法有助于解释这一逻辑，并评估不同方案的相对影响和综合影响。

除了影响之外，评估2030年后框架的不同提案时，另一个需要考虑的重要因素是其政治可行性。鉴于2030年后谈判将在比可持续发展目标通过时更加动荡和分散的政治环境中进行，这一点尤为重要。例如，就新的目标和指标展开谈判的提案很可能导致政治分歧，并有可能使在现有框架下来之不易的可持续发展目标出现倒退。在多边主义衰落和各国抵制加强联合国监督的时代，旨在改变联合国架构以促进问责制的提案也可能面临相当大的政治阻力。旨在更好地将现有联合国协议和多边融资与可持续发展目标相协调的提案似乎面临的政治阻力较少，但其影响可能有限。

预计未来几年将出现更多针对2030年后议程的提案，这种基于变革理论的双重影响和可行性评估方法，为提案的设计和评估提供了一种直观途径。这种双重评估有助于识别和优先考虑那些更有可能产生合理影响且切实可行的提案，并避免那些可行性较低且影响较小的提案。评估提案的影响可以通过审视其与变革理论的关系，并解释其将如何以及为何改进实施、涉及哪些参与者、他们面临的障碍以及如何克服这些障碍来实现。由于这取决于关于变革过程的基本假设的有效性，因此推进我们隐含的变革理论至关重要。在此，研究界可以发挥关键作用，借鉴可持续发展目标实施的经验，并对基本假设进行批判性反思和修正。评估提案的政治可行性可以通过考虑成本、政策指导程度以及是否获得政治支持（例如，是否获得欧盟、联合国“77国集团”和中国、非洲集团等主要谈判集团的支持）等因素来进行，同时需要注意的是，政治格局瞬息万变。因此，随着我们迈向2030年，提案的可行性可能会随时间推移而增加或减少。因此，评估方法应根据研究成果和政治格局的变化而不断调整。

关于2030年后发展议程的谈判将于2027年启动，这将为科学界提出建议，以设计一个更有效的框架，从而在2030年后的背景下改进议程的实施。目前已有部分建议涌现，预计未来几年还将有更多建议出台。本文概述的变革理论方法提供了一种清晰解释和评估不同建议如何以及为何能够改进实施的方法，同时兼顾其政治可行性。然而，鉴于2030年议程的基本假设存在缺陷，我们认为应该制定一个更明确、更稳健的变革理论，以支撑2030年后全球可持续发展议程。研究界完全有能力协助完成这项任务。我们承认，更稳健的变革理论并不能解决所有具体的实施挑战，但它将为社会各界推动实地实施提供更坚实的基础。

图 1. 隐含的“变革理论”。 关于2030年议程中设想的变革过程的假设框架，涉及以下四个方面：1. 全球目标设定和转型（黄色）；2. 行动者和本地化（绿色）；3. 审查（蓝色）；以及4. 执行手段（粉色）。绿色数字（带“+”符号）表示成功之处，红色数字（带“-”符号）表示不足之处。

来源：中心官微