智库观点日本国际问题研究所：美中的货币∙金融霸权竞争
2021-10-26 15:31:11 浏览数量：次
2021年3月，日本国际问题研究所（The Japan Institute of International Affairs，JIIA）发表题为《美中的货币∙金融霸权竞争》的文章。文章认为，虽然目前国际货币体系仍以美元为中心，但随着中国经济实力增强、人民币国际化程度加深，中国在货币和金融领域对美国形成实质性挑战。拜登政府上台后，将中国视为威胁其全球治理体系的最大竞争对手，美国将在货币和金融领域针对中国展开竞争。在这一框架下，日本应持续促进多层次的国际货币和金融合作，推进日元国际化进程，同时与中国合作共同维护亚洲地区的金融稳定和推进金融市场的开放。
人民币国际化程度不断加深
2009年7月，以中国人民银行为首的中国货币金融当局以世界金融危机后美元流动性枯竭、国际决算体系动摇、美元汇率大幅波动、对冲对美元汇率风险等理由开始放开使用人民币进行国际决算的限制，决算领域逐渐从货物贸易向经常性交易，进而向资本交易完全放开。中国人民银行在2013年以后与世界40余个国家的央行先后签订货币互换协议，总额超过3.7万亿人民币（约5000亿美元），从制度上推动对手国家以人民币进行贸易和投资；同时利用自由开放的香港市场，以贸易往来、直接投资、存款储备和债券发行等手段迅速推进人民币国际化进程。与此同时，中国经济规模不断扩大、贸易总额持续攀升，中国成为很多国家的最大贸易对手国，人民币汇率的稳定越来越重要。因此，世界金融危机后人民币的国际地位不断提升，甚至侵吞掉了日元的部分功能，日元重要性下降。2016年10月，人民币加入IMF（国际货币基金组织）的SDR（Special Drawing Right，特别提款权）货币篮子，正式成为IMF的公共储备货币，其权重为10.9%，仅次于在美元和欧元，在日元（8.3%）之上。然而，2015-2016年期间，中国货币金融当局在大规模资本外流、超1万亿美元的外储损失、汇兑大幅下跌和股市动荡的压力下收紧了资本流出限制，资本流动自由化和人民币国际化进程放缓。目前，与美元、欧元、日元、英镑等国际主要货币相比，人民币国际化程度仍然有限（表1），最大的原因是中国实施的国际资本流通限制。
人民币数字货币的开发
中国从2014年起开始着手推出数字货币（DCEP： Digital Currency Electronic Payment，数字货币电子决算），最初的目的是研究削减流通费用的可能性。2017年，中国人民银行设立数字货币研究所，加强了对数字货币的研究；2020年1月结束了数字货币基准制定和功能设计，3月开始制定货币流通的相关法律。同年4月至8月开始在深圳、苏州、雄安新区、成都4地进行试运行，10月以后，在深圳、苏州、北京、西安、海南等国内主要城市进行数字货币试行实验。此外，央行还与香港、泰国、UAE之间使用人民币数字货币进行跨境决算，正式的数字货币预计将在2022年冬奥会举办前发行，并在奥运场馆中使用。中国数字货币采取双层运营模式，即人民银行—商业银行—使用者，不直接采用区块链似的分散式台账技术，而是在目前电子决算系统的基础上进行改良，克服了其匿名性和易篡改的缺点。中国当局可通过发行“有限制的匿名性”的数字货币掌握资金流向的相关信息。中国加紧数字货币相关研究、率先普及人民币数字货币可在“一带一路”沿线各国和新兴国家中打造以人民币为中心的经济货币圈，在既有的资本管制框架下向这些地区扩大人民币影响力，动摇美元、欧元和日元的货币体系。同时，先行开发数字货币的中国也能够在技术和规则方面率先制定国际标准，实现建立人民币圈和获得先行者利益的双重好处。
引入国际银行间决算系统（CIPS）
2015年10月，为促进跨境人民币决算、构建独立的国际决算体系，进一步推动人民币国际化进程，中国人民银行引入人民币跨境支付系统（CIPS：Cross-border Interbank Payment System）。2021年1月，旗下的数字货币研究所和受其监督的CIPS、中国支付清算协会与SWIFT共同成立了金融合资公司，主要业务为信息系统的整合、数据处理和技术咨询。引入CIPS系统的一大优势在于，国际交易可绕过受美国政府控制、承担了大部分以美元计价的国际金融汇款任务的SWIFT。在这种意义上，CIPS和SWIFT形成了既合作又竞争的关系。甚至可以说，这一点在形成独立的人民币圈的角度上不可或缺。
美国在货币金融领域的对华政策
2019年以前，美国在货币金融方面的对华政策仅限于认定中国为“汇率操纵国”。但是，2020年以后，美国通过《香港自治法》，对华货币金融政策的打压升级。
认定中国为“汇率操纵国”、“监视对象国”
2019年8月，美国财政部以中国意图实现不正当国际竞争、恶意操纵人民币汇率（人民币兑美元汇率一度破7）为由将中国认定为“汇率操纵国”。这是继1994年7月以来美国首次认定中国为“汇率操纵国”，且是在当时的中国并未满足认定标准的情况下实施的。被认定为“汇率操纵国”后，如果当事国不即刻采取措施修正对美贸易盈余，极有可能遭到美国相应的制裁。
将中国金融机构从SWIFT中排除
2020年7月，特朗普前政权为对抗中国实施的《香港国家安全维持法》，采取了《香港自治法》。该法使得美国能够对包括中国在内的外国银行实施金融制裁并列举了种种禁止与美国银行进行贸易往来的条款。
《香港自治法》的主要内容为，美国国务院确定干扰香港自治的相关人员，并对与这些人有往来的企业和金融机构进行制裁。2020年10月，美国国务院确定了包括中国官员及香港特首林郑月娥在内的10名参与干扰香港自治的人员，财政部长调查了这些人与相关金融机构间的交易往来并在60日内向国会提交了调查报告。同年12月，美国财政部在此基础上发表公告称未发现有金融机构与上述人士间进行“重大交易”（significant transactions），实质上延缓了对相关金融机构的制裁。但是，2021年3月拜登政府上台后，重新将部分中国大陆和香港官员等24人列为制裁对象，重启了对这些人士与相关金融机构间是否存在“重大交易”的调查。此外，美国还以制裁北朝鲜为由将中国的丹东银行排除出SWIFT。不过，考虑到对中国大型银行发动金融制裁恐导致国际金融市场动荡，迄今为止美国还未实施实际行动。
美元“数字货币”相关动向
美国一贯对开发数字货币态度消极，最近有扭转态度的迹象，但总体上仍旧采取审慎的态度。美国联邦储备委员会（FRB）充分肯定了“数字美元”在“美国经济和决算体系上的成本和收益”及“国际上的意义”，但需要进行一系列准备工作，例如与所有利益相关方进行广泛的探讨。正如美联储主席鲍威尔所言，美元之所以能够成为国际基准货币，背靠的是美国作为法治国家的信用、坚挺而透明的制度、资金量及流动性充足的金融市场、自由的资本交易等一系列保障，其他国家的数字化货币难以轻易撼动其地位。此外，七国集团（G7）之间也并未对数字人民币采取实质性对抗措施。
日本的对策
数字人民币一旦正式启用，极有可能在国际上迅速发展并自成体系。对此，日本可从推进多层次的国际货币金融合作、扩大日元和东京金融市场的国际化、积极接纳中国融入现存国际货币金融体系规则中。
推进多层次的国际货币金融合作
日本应该致力于强化以国际货币基金组织为中心的国际制度、印太地区的“高品质基础设施投资”融资、东亚地区的金融稳定等多层次的国际货币金融合作。
为加强在国际货币基金组织的作用，日本面临的紧迫课题是如何应对遭受新冠疫情重创的以低开发国为主的国家债务问题，特别是在G20框架下如何顺利开展对中低收入等73个国家的公共对外债务的延期偿还甚至削减债务。日本是继中国之后拥有最多公共对外债权的国家，其领导力值得期待；在印太地区，应强化“高品质基础设施投资”相关融资，促进中国主导的“一带一路”项目质量的提高；为促进东盟十国（ASEAN+3）领域内的货币金融合作，可采取加强对宏观经济、金融和汇率市场的监管力度、强化政策对话、实现宏观经济政策和金融稳定政策的溢出效应。
扩大日元和东京金融市场的国际化
日元和东京金融市场的国际化进程应相辅相成：日元作为储备货币之一，需扩大国际持有、活跃以亚洲货币作为金融交易货币的东京市场及亚洲范围内货币通用的交易市场；为扩大东京金融市场国际化，日银、财政部和金融厅需协同作业，大幅改善税制、语言、金融制度和基础设施等。
此外，日本正在推进“数字日元”的相关研究，并计划从2021年春开始进行实验。虽然这项工作仅仅旨在作为现有结算系统的替代手段及应对新情况时有备无患，但对日本来说，这一举措将拯救日本落后于其他国家的无现金化进程、提高消费者便利性和经济效率。
积极接纳中国融入现存国际货币金融体系规则
日本需要积极接纳中国融入现存国际货币金融体系规则。促进中国债务信息公开，并按照国际标准进行融资。另外，应进一步提高人民币汇率的灵活性，使之转变为透明度较高的浮动汇率制；进一步开放金融和资本市场，推进金融服务和国际资本转移的自由化；促进适应市场的人民币国际化；在国有银行民营化、健全的市场限制和监督机关下构建透明性高的市场竞争银行系统；在维持国内金融系统稳定的同时提高应对金融危机的能力。
（资料来源：https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/smart-partnerships-amid-great-power-competition/，编译：张颀）
人民币国际化程度不断加深
2009年7月，以中国人民银行为首的中国货币金融当局以世界金融危机后美元流动性枯竭、国际决算体系动摇、美元汇率大幅波动、对冲对美元汇率风险等理由开始放开使用人民币进行国际决算的限制，决算领域逐渐从货物贸易向经常性交易，进而向资本交易完全放开。中国人民银行在2013年以后与世界40余个国家的央行先后签订货币互换协议，总额超过3.7万亿人民币（约5000亿美元），从制度上推动对手国家以人民币进行贸易和投资；同时利用自由开放的香港市场，以贸易往来、直接投资、存款储备和债券发行等手段迅速推进人民币国际化进程。与此同时，中国经济规模不断扩大、贸易总额持续攀升，中国成为很多国家的最大贸易对手国，人民币汇率的稳定越来越重要。因此，世界金融危机后人民币的国际地位不断提升，甚至侵吞掉了日元的部分功能，日元重要性下降。2016年10月，人民币加入IMF（国际货币基金组织）的SDR（Special Drawing Right，特别提款权）货币篮子，正式成为IMF的公共储备货币，其权重为10.9%，仅次于在美元和欧元，在日元（8.3%）之上。然而，2015-2016年期间，中国货币金融当局在大规模资本外流、超1万亿美元的外储损失、汇兑大幅下跌和股市动荡的压力下收紧了资本流出限制，资本流动自由化和人民币国际化进程放缓。目前，与美元、欧元、日元、英镑等国际主要货币相比，人民币国际化程度仍然有限（表1），最大的原因是中国实施的国际资本流通限制。
表1：世界主要货币的国际化进展情况（%百分比）
（来源：BIS、IMF、SWIFT数据）
（来源：BIS、IMF、SWIFT数据）
人民币数字货币的开发
中国从2014年起开始着手推出数字货币（DCEP： Digital Currency Electronic Payment，数字货币电子决算），最初的目的是研究削减流通费用的可能性。2017年，中国人民银行设立数字货币研究所，加强了对数字货币的研究；2020年1月结束了数字货币基准制定和功能设计，3月开始制定货币流通的相关法律。同年4月至8月开始在深圳、苏州、雄安新区、成都4地进行试运行，10月以后，在深圳、苏州、北京、西安、海南等国内主要城市进行数字货币试行实验。此外，央行还与香港、泰国、UAE之间使用人民币数字货币进行跨境决算，正式的数字货币预计将在2022年冬奥会举办前发行，并在奥运场馆中使用。中国数字货币采取双层运营模式，即人民银行—商业银行—使用者，不直接采用区块链似的分散式台账技术，而是在目前电子决算系统的基础上进行改良，克服了其匿名性和易篡改的缺点。中国当局可通过发行“有限制的匿名性”的数字货币掌握资金流向的相关信息。中国加紧数字货币相关研究、率先普及人民币数字货币可在“一带一路”沿线各国和新兴国家中打造以人民币为中心的经济货币圈，在既有的资本管制框架下向这些地区扩大人民币影响力，动摇美元、欧元和日元的货币体系。同时，先行开发数字货币的中国也能够在技术和规则方面率先制定国际标准，实现建立人民币圈和获得先行者利益的双重好处。
引入国际银行间决算系统（CIPS）
2015年10月，为促进跨境人民币决算、构建独立的国际决算体系，进一步推动人民币国际化进程，中国人民银行引入人民币跨境支付系统（CIPS：Cross-border Interbank Payment System）。2021年1月，旗下的数字货币研究所和受其监督的CIPS、中国支付清算协会与SWIFT共同成立了金融合资公司，主要业务为信息系统的整合、数据处理和技术咨询。引入CIPS系统的一大优势在于，国际交易可绕过受美国政府控制、承担了大部分以美元计价的国际金融汇款任务的SWIFT。在这种意义上，CIPS和SWIFT形成了既合作又竞争的关系。甚至可以说，这一点在形成独立的人民币圈的角度上不可或缺。
美国在货币金融领域的对华政策
2019年以前，美国在货币金融方面的对华政策仅限于认定中国为“汇率操纵国”。但是，2020年以后，美国通过《香港自治法》，对华货币金融政策的打压升级。
认定中国为“汇率操纵国”、“监视对象国”
2019年8月，美国财政部以中国意图实现不正当国际竞争、恶意操纵人民币汇率（人民币兑美元汇率一度破7）为由将中国认定为“汇率操纵国”。这是继1994年7月以来美国首次认定中国为“汇率操纵国”，且是在当时的中国并未满足认定标准的情况下实施的。被认定为“汇率操纵国”后，如果当事国不即刻采取措施修正对美贸易盈余，极有可能遭到美国相应的制裁。
将中国金融机构从SWIFT中排除
2020年7月，特朗普前政权为对抗中国实施的《香港国家安全维持法》，采取了《香港自治法》。该法使得美国能够对包括中国在内的外国银行实施金融制裁并列举了种种禁止与美国银行进行贸易往来的条款。
《香港自治法》的主要内容为，美国国务院确定干扰香港自治的相关人员，并对与这些人有往来的企业和金融机构进行制裁。2020年10月，美国国务院确定了包括中国官员及香港特首林郑月娥在内的10名参与干扰香港自治的人员，财政部长调查了这些人与相关金融机构间的交易往来并在60日内向国会提交了调查报告。同年12月，美国财政部在此基础上发表公告称未发现有金融机构与上述人士间进行“重大交易”（significant transactions），实质上延缓了对相关金融机构的制裁。但是，2021年3月拜登政府上台后，重新将部分中国大陆和香港官员等24人列为制裁对象，重启了对这些人士与相关金融机构间是否存在“重大交易”的调查。此外，美国还以制裁北朝鲜为由将中国的丹东银行排除出SWIFT。不过，考虑到对中国大型银行发动金融制裁恐导致国际金融市场动荡，迄今为止美国还未实施实际行动。
美元“数字货币”相关动向
美国一贯对开发数字货币态度消极，最近有扭转态度的迹象，但总体上仍旧采取审慎的态度。美国联邦储备委员会（FRB）充分肯定了“数字美元”在“美国经济和决算体系上的成本和收益”及“国际上的意义”，但需要进行一系列准备工作，例如与所有利益相关方进行广泛的探讨。正如美联储主席鲍威尔所言，美元之所以能够成为国际基准货币，背靠的是美国作为法治国家的信用、坚挺而透明的制度、资金量及流动性充足的金融市场、自由的资本交易等一系列保障，其他国家的数字化货币难以轻易撼动其地位。此外，七国集团（G7）之间也并未对数字人民币采取实质性对抗措施。
日本的对策
数字人民币一旦正式启用，极有可能在国际上迅速发展并自成体系。对此，日本可从推进多层次的国际货币金融合作、扩大日元和东京金融市场的国际化、积极接纳中国融入现存国际货币金融体系规则中。
推进多层次的国际货币金融合作
日本应该致力于强化以国际货币基金组织为中心的国际制度、印太地区的“高品质基础设施投资”融资、东亚地区的金融稳定等多层次的国际货币金融合作。
为加强在国际货币基金组织的作用，日本面临的紧迫课题是如何应对遭受新冠疫情重创的以低开发国为主的国家债务问题，特别是在G20框架下如何顺利开展对中低收入等73个国家的公共对外债务的延期偿还甚至削减债务。日本是继中国之后拥有最多公共对外债权的国家，其领导力值得期待；在印太地区，应强化“高品质基础设施投资”相关融资，促进中国主导的“一带一路”项目质量的提高；为促进东盟十国（ASEAN+3）领域内的货币金融合作，可采取加强对宏观经济、金融和汇率市场的监管力度、强化政策对话、实现宏观经济政策和金融稳定政策的溢出效应。
扩大日元和东京金融市场的国际化
日元和东京金融市场的国际化进程应相辅相成：日元作为储备货币之一，需扩大国际持有、活跃以亚洲货币作为金融交易货币的东京市场及亚洲范围内货币通用的交易市场；为扩大东京金融市场国际化，日银、财政部和金融厅需协同作业，大幅改善税制、语言、金融制度和基础设施等。
此外，日本正在推进“数字日元”的相关研究，并计划从2021年春开始进行实验。虽然这项工作仅仅旨在作为现有结算系统的替代手段及应对新情况时有备无患，但对日本来说，这一举措将拯救日本落后于其他国家的无现金化进程、提高消费者便利性和经济效率。
积极接纳中国融入现存国际货币金融体系规则
日本需要积极接纳中国融入现存国际货币金融体系规则。促进中国债务信息公开，并按照国际标准进行融资。另外，应进一步提高人民币汇率的灵活性，使之转变为透明度较高的浮动汇率制；进一步开放金融和资本市场，推进金融服务和国际资本转移的自由化；促进适应市场的人民币国际化；在国有银行民营化、健全的市场限制和监督机关下构建透明性高的市场竞争银行系统；在维持国内金融系统稳定的同时提高应对金融危机的能力。
（资料来源：https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/smart-partnerships-amid-great-power-competition/，编译：张颀）