智库观点CNAS：《美国能否重新掌舵？——应对中国挑战的国家技术战略》
2021-07-08 09:01:08 浏览数量：次
2021年1月13日，新美国安全中心（Center for a New American Security，CNAS）发表文章：《美国能否重新掌舵？——应对中国挑战的国家技术战略》（Taking the Helm：A National Technology Strategy to Meet the China Challenge）。文章认为，美国在历史上面临着前所未有的挑战：与一位能力很强并且日益足智多谋的对手进行一场战略竞争，这位对手的世界观、经济和政治模式与世界民主国家的利益和价值观背道而驰。崛起的中国对美国及其盟友的经济活力和国家安全以及在全世界流通的自由民主的价值观提出了根本性挑战。技术作为经济、政治和军事力量的关键推动因素，在这场竞争中居于前沿和中心地位。
技术领导力指的是一个国家如何发明、创新和部署技术来进行经济竞争并确保其利益，这将很大程度上在未来几年中塑造这个国家。美国几十年来一直处于这种技术领导地位。今天，美国的领导正面临风险。美国没有抓住时机，它的政策不充分，不连贯，反应迟钝，脱节。国家需要一种新的方法来重新获得主动权。利害攸关，行动之窗正在关闭。
美国政府必须制定出一项国家技术战略，以适应这样一个面临着非常有能力的竞争者持续竞争的时代，即计划、执行和更新其技术政策的全面框架。这种战略是一种全国一起行动的方法，包括人力资本、基础设施、投资、税收和监管政策以及体制和官僚程序以保持目前的优势并创造新的优势。为了更有效地制定和执行战略，必须让联邦和州政府、私营工业、学术界和民间社会的利益攸关方参与。最重要的目标是保持美国作为世界第一技术强国的地位，以便它能够在不损害其价值观和主权的前提下增强其公民的权能，进行经济竞争，并确保其国家利益。
该报告的目的是给什么是国家技术战略以及美国为什么需要国家技术战略提供一个知识框架。它没有列出优先技术领域。相反，它提供了如何考虑这种优先次序的指导方针，以及应为由此产生的政策决定提供哪些品质特性。
一个成功的美国国家技术战略将需要重新调整政府对国家科技基础的参与。报告阐述了为什么美国应重新审视第二次世界大战期间和整个冷战期间成功的技术政策的关键经验教训，并在当前背景下加以应用。这并不意味着“挑赢家和输家”的严厉干预以及其他不必要和破坏性的市场扭曲。报告建议制定一项技术政策，重点是采取行动提高美国的竞争力，保护美国的技术优势，与志同道合的国家合作，以最大限度地取得成功，并计划进行有效的战略更新。
没有执行的战略是毫无意义的。为实现美国新的国家技术战略的愿景和目标，报告提出了一项技术政策的初步行动框架，包括提升美国的竞争能力；保护美国的关键技术优势；与志同道合的盟友合作，以最大限度地取得成功；强调战略的有效性，根据需要重新评估和调整计划。上述四个支柱共同为美国长期经济实力和改善美国国家安全提供了基础，是美国长期保持竞争力的基石。
提升美国的竞争力
美国必须采取迅速和广泛的行动，以确保其科学和技术基础的长期竞争力。
• 增加研发(R&D)投资。自上世纪70年代以来，美国在全球研发支出中所占的份额和研发支出增长率急剧下降。国会应该:
o 到2030年，将联邦研发支出提高到至少占国内生产总值(GDP)的2%。
o 促进激励措施，到2030年将总研发投资(公共和私人)增加到至少占GDP的4.5%。
• 制定并执行国家人力资本战略。在驱动未来经济的技术领域，美国面临着严重的人才和技能短缺。白宫和国会应该:
o 扩大公共和私营部门的科学、技术、工程和数学教育和技能培训，以发展和维持美国的科学和技术劳动力。
o 扭转联邦政府对大学和学院拨款下降的趋势，解决学术界留住高技能人才的挑战。
• 吸引和留住世界上最优秀、最聪明的科技人才。美国从国际人才在本国工作和生活中取得了巨大的利益。国会应该:
o 提高H-1B签证的名额，取消高学位持有者的名额限制。
o 修改劳工部的职业表，使之包括高技能技术人员。
o 创建一个新项目，将签证补贴与10年开放市场工作承诺结合起来。
• 扩大对科技基础设施和资源的利用。美国的研究人员在使用必要的数字基础设施方面面临着不平衡。国会和白宫应该共同努力:
o 建立国家研究云，如斯坦福人工智能研究所(Stanford Institute for Human-Centered Artificial Intelligence)和国家安全委员会(National Security Commission on Artificial Intelligence)提出的研究云。
o改善数字基础设施，例如鼓励推出专用5G网络，为农村地区提供宽带。
保护美国的关键技术优势
美国政府需要解决复杂和关键的问题，以保护技术优势领域，这是美国长期竞争力的一个重要驱动力。
• 重新定义出口控制的目标。出口管制政策应着重于外国技术本土化的努力，以重新获得作为外交和国家安全决策的有效工具的权力。美国政府应该:
o 与关键合作伙伴合作，制定对中国半导体制造设备的多边出口管制，而不是只关注芯片本身。限制中国取得设计和制造尖端芯片组的能力，并不能增加美国的战略利益;向中国出售芯片也未必损害美国国家安全。
• 对抗和减少不必要的技术转移。技术盗窃每年给美国经济造成数千亿美元的损失。
o 为小公司提供更多的网络防御支持，小公司通常更容易受到网络攻击。
o 授权领事官员根据间谍活动风险指标采取行动，在间谍活动风险高的中国人申请来美国之前筛选出他们并拒签。例如，特朗普政府在这方面采取了很好的行动，拒绝向与中国人民解放军附属大学有直接联系的中国公民发放签证。
o 改善美国反间谍专家和学术领袖之间的合作，例如重建国家安全高等教育咨询委员会，作为大学和国家安全团体之间的交流论坛。
• 重组关键供应链。许多美国供应链脆弱到危险的程度，存在着必须解决的弱点。
o 使那些对美国国家安全、经济安全和核心必需品构成不可接受风险的供应链多样化并确保其安全。
与美国的盟友合作，最大限度地取得成功
美国必须改进并扩大与盟国和伙伴国的合作技术政策努力，以便有效地与中国竞争，并应对重大的全球挑战。
加强双边和多边研究。充足的研发投资对维持美国的技术竞争力至关重要。
o 建立国际研发中心，促进基础研究和应用研究的多边合作，实现成本共享，加强各国之间的互操作性，实现互补知识和经验的对接。
• 创建人力资本网络，促进多边合作。强大的人才渠道是美国保持技术竞争力的基础。
o 建立一个多边合作网络，使来自盟国和伙伴国家的科学家、技术人员和工程师可以在参与国旅行、工作和生活。
• 制定技术使用规范。技术领先的国家在制定“什么时候可以使用某些技术和什么时候不可以使用”的规范和原则方面将具有巨大的影响力。
o 领导相同价值观的国家制定负责任地使用符合自由民主价值观的技术的规范。这应该包括基础和新兴技术及其广泛应用，如人工智能、监控技术和网络空间。
• 恢复国际标准制定的完整性。中国正在实施以中国原产技术为全球技术平台基础、减少对外国知识产权和标准依赖的综合战略。
o 保持全球标准制定的完整性，为各公司提供资源，使其可以派出完整的代表团，并向标准制定机构提交尽可能广泛的技术组合供其审议，并呼吁对标准制定机构进行改革，以防止集团投票。
o 通过与外国政府和私营行业的利益相关者建立更紧密的联系，并通过召集或管理共识小组等方式在制定标准方面发挥领导作用，从而在全球标准制定方面发挥更大的作用。
• 建立一个相同价值观的国家网络，就技术政策进行合作。相同价值观的国家之间的技术政策协调往往是零星和脱节的。
o 与相同价值观的核心国家建立多边技术联盟，就技术政策进行合作。一个正式的联盟国家集团可以集中他们的努力，致力于下一代技术的合作研究，确保和多样化的供应链，保护关键技术，并在国际标准制定和规范创造方面进行合作。
• 定期审查技术目标及其基础假设。曾经有希望的技术可能会失去光泽，战术目标可能会改变，竞争对手可能会获得技术惊喜，不可预见的机会可能会出现。
o 创建一个可重复和透明的过程，更新国家技术战略的技术优先级和基础技术领域的具体战略，如人工智能、量子科学、半导体、生物技术和无线电信。
• 维护多利益相关者的输入。国家技术战略是一项全民努力，需要美国社会所有相关部门的支持和参与。
o 致力于公共、私营部门和公民社会之间的持续互动。
• 增强美国政府评估技术发展和趋势的能力。
o 建立和扩展永久技术分析能力，包括水平扫描、净评估和技术预测。
（资料来源：https://www.cnas.org/publications/reports/taking-the-helm-a-national-technology-strategy-to-meet-the-china-challenge，编译：彭丽红，张熙然，石一迪）
技术领导力指的是一个国家如何发明、创新和部署技术来进行经济竞争并确保其利益，这将很大程度上在未来几年中塑造这个国家。美国几十年来一直处于这种技术领导地位。今天，美国的领导正面临风险。美国没有抓住时机，它的政策不充分，不连贯，反应迟钝，脱节。国家需要一种新的方法来重新获得主动权。利害攸关，行动之窗正在关闭。
美国政府必须制定出一项国家技术战略，以适应这样一个面临着非常有能力的竞争者持续竞争的时代，即计划、执行和更新其技术政策的全面框架。这种战略是一种全国一起行动的方法，包括人力资本、基础设施、投资、税收和监管政策以及体制和官僚程序以保持目前的优势并创造新的优势。为了更有效地制定和执行战略，必须让联邦和州政府、私营工业、学术界和民间社会的利益攸关方参与。最重要的目标是保持美国作为世界第一技术强国的地位，以便它能够在不损害其价值观和主权的前提下增强其公民的权能，进行经济竞争，并确保其国家利益。
该报告的目的是给什么是国家技术战略以及美国为什么需要国家技术战略提供一个知识框架。它没有列出优先技术领域。相反，它提供了如何考虑这种优先次序的指导方针，以及应为由此产生的政策决定提供哪些品质特性。
一个成功的美国国家技术战略将需要重新调整政府对国家科技基础的参与。报告阐述了为什么美国应重新审视第二次世界大战期间和整个冷战期间成功的技术政策的关键经验教训，并在当前背景下加以应用。这并不意味着“挑赢家和输家”的严厉干预以及其他不必要和破坏性的市场扭曲。报告建议制定一项技术政策，重点是采取行动提高美国的竞争力，保护美国的技术优势，与志同道合的国家合作，以最大限度地取得成功，并计划进行有效的战略更新。
没有执行的战略是毫无意义的。为实现美国新的国家技术战略的愿景和目标，报告提出了一项技术政策的初步行动框架，包括提升美国的竞争能力；保护美国的关键技术优势；与志同道合的盟友合作，以最大限度地取得成功；强调战略的有效性，根据需要重新评估和调整计划。上述四个支柱共同为美国长期经济实力和改善美国国家安全提供了基础，是美国长期保持竞争力的基石。
提升美国的竞争力
美国必须采取迅速和广泛的行动，以确保其科学和技术基础的长期竞争力。
• 增加研发(R&D)投资。自上世纪70年代以来，美国在全球研发支出中所占的份额和研发支出增长率急剧下降。国会应该:
o 到2030年，将联邦研发支出提高到至少占国内生产总值(GDP)的2%。
o 促进激励措施，到2030年将总研发投资(公共和私人)增加到至少占GDP的4.5%。
• 制定并执行国家人力资本战略。在驱动未来经济的技术领域，美国面临着严重的人才和技能短缺。白宫和国会应该:
o 扩大公共和私营部门的科学、技术、工程和数学教育和技能培训，以发展和维持美国的科学和技术劳动力。
o 扭转联邦政府对大学和学院拨款下降的趋势，解决学术界留住高技能人才的挑战。
• 吸引和留住世界上最优秀、最聪明的科技人才。美国从国际人才在本国工作和生活中取得了巨大的利益。国会应该:
o 提高H-1B签证的名额，取消高学位持有者的名额限制。
o 修改劳工部的职业表，使之包括高技能技术人员。
o 创建一个新项目，将签证补贴与10年开放市场工作承诺结合起来。
• 扩大对科技基础设施和资源的利用。美国的研究人员在使用必要的数字基础设施方面面临着不平衡。国会和白宫应该共同努力:
o 建立国家研究云，如斯坦福人工智能研究所(Stanford Institute for Human-Centered Artificial Intelligence)和国家安全委员会(National Security Commission on Artificial Intelligence)提出的研究云。
o改善数字基础设施，例如鼓励推出专用5G网络，为农村地区提供宽带。
保护美国的关键技术优势
美国政府需要解决复杂和关键的问题，以保护技术优势领域，这是美国长期竞争力的一个重要驱动力。
• 重新定义出口控制的目标。出口管制政策应着重于外国技术本土化的努力，以重新获得作为外交和国家安全决策的有效工具的权力。美国政府应该:
o 与关键合作伙伴合作，制定对中国半导体制造设备的多边出口管制，而不是只关注芯片本身。限制中国取得设计和制造尖端芯片组的能力，并不能增加美国的战略利益;向中国出售芯片也未必损害美国国家安全。
• 对抗和减少不必要的技术转移。技术盗窃每年给美国经济造成数千亿美元的损失。
o 为小公司提供更多的网络防御支持，小公司通常更容易受到网络攻击。
o 授权领事官员根据间谍活动风险指标采取行动，在间谍活动风险高的中国人申请来美国之前筛选出他们并拒签。例如，特朗普政府在这方面采取了很好的行动，拒绝向与中国人民解放军附属大学有直接联系的中国公民发放签证。
o 改善美国反间谍专家和学术领袖之间的合作，例如重建国家安全高等教育咨询委员会，作为大学和国家安全团体之间的交流论坛。
• 重组关键供应链。许多美国供应链脆弱到危险的程度，存在着必须解决的弱点。
o 使那些对美国国家安全、经济安全和核心必需品构成不可接受风险的供应链多样化并确保其安全。
与美国的盟友合作，最大限度地取得成功
美国必须改进并扩大与盟国和伙伴国的合作技术政策努力，以便有效地与中国竞争，并应对重大的全球挑战。
加强双边和多边研究。充足的研发投资对维持美国的技术竞争力至关重要。
o 建立国际研发中心，促进基础研究和应用研究的多边合作，实现成本共享，加强各国之间的互操作性，实现互补知识和经验的对接。
• 创建人力资本网络，促进多边合作。强大的人才渠道是美国保持技术竞争力的基础。
o 建立一个多边合作网络，使来自盟国和伙伴国家的科学家、技术人员和工程师可以在参与国旅行、工作和生活。
• 制定技术使用规范。技术领先的国家在制定“什么时候可以使用某些技术和什么时候不可以使用”的规范和原则方面将具有巨大的影响力。
o 领导相同价值观的国家制定负责任地使用符合自由民主价值观的技术的规范。这应该包括基础和新兴技术及其广泛应用，如人工智能、监控技术和网络空间。
• 恢复国际标准制定的完整性。中国正在实施以中国原产技术为全球技术平台基础、减少对外国知识产权和标准依赖的综合战略。
o 保持全球标准制定的完整性，为各公司提供资源，使其可以派出完整的代表团，并向标准制定机构提交尽可能广泛的技术组合供其审议，并呼吁对标准制定机构进行改革，以防止集团投票。
o 通过与外国政府和私营行业的利益相关者建立更紧密的联系，并通过召集或管理共识小组等方式在制定标准方面发挥领导作用，从而在全球标准制定方面发挥更大的作用。
• 建立一个相同价值观的国家网络，就技术政策进行合作。相同价值观的国家之间的技术政策协调往往是零星和脱节的。
o 与相同价值观的核心国家建立多边技术联盟，就技术政策进行合作。一个正式的联盟国家集团可以集中他们的努力，致力于下一代技术的合作研究，确保和多样化的供应链，保护关键技术，并在国际标准制定和规范创造方面进行合作。
• 定期审查技术目标及其基础假设。曾经有希望的技术可能会失去光泽，战术目标可能会改变，竞争对手可能会获得技术惊喜，不可预见的机会可能会出现。
o 创建一个可重复和透明的过程，更新国家技术战略的技术优先级和基础技术领域的具体战略，如人工智能、量子科学、半导体、生物技术和无线电信。
• 维护多利益相关者的输入。国家技术战略是一项全民努力，需要美国社会所有相关部门的支持和参与。
o 致力于公共、私营部门和公民社会之间的持续互动。
• 增强美国政府评估技术发展和趋势的能力。
o 建立和扩展永久技术分析能力，包括水平扫描、净评估和技术预测。
（资料来源：https://www.cnas.org/publications/reports/taking-the-helm-a-national-technology-strategy-to-meet-the-china-challenge，编译：彭丽红，张熙然，石一迪）