智库观点CSIS：《增强美国创新优势2020》
2021-03-25 22:55:00 浏览数量：次
2020年10月16日，美国战略与国际研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）发布报告：《增强美国创新优势2020》（Sharpening America’s Innovative Edge），确认了国家技术战略的七个要素和三大重点领域，报告也提出了7项建议措施。
美国国家技术战略的七个要素为：
1.重新致力于创新基础：增加R&D资助，加强世界级人才渠道，鼓励商业投资，建设数字基础设施。政策制定者应该在未来5到10年内将R&D联邦资金恢复到二战后的平均占国内生产总值的1%，每年增加约1000亿美元，以应对气候、国防和健康方面的重大社会挑战。
2.支持关键技术类别：包括人工智能、生物技术、量子计算和机器人。
3.制定全球标准。
4.促进政府整体技术控制政策。
5.在多边技术控制方面与盟友合作。
6.采用国家数据隐私法规：如果美国不加强对管理数据隐私和数字贸易的规则、标准和规范的讨论，其他国家会这样做。
7.让数据治理原则与盟友保持一致。
三大重点领域是：
1.重点领域一：投资创新
美国的技术突破依赖于政府、学术界和商界之间的“三角联盟”，每个联盟都发挥着各自的部门优势。政府提供必要的公共产品，包括教育、基础设施和基础研究资金。大学和国家实验室在公共投资的支持下，孵化和开发早期、高风险的想法和技术。然后，私营部门扩大规模，将有前景的项目商业化，并自行开展有价值的研究。美国在研发上的支出超过任何其他国家。
图1：R&D支出占国内生产总值的百分比
随着时间的推移，美国R&D资金的主要来源已经从公共部门转移到私营部门。在20世纪60年代与苏联太空竞赛最激烈的时候，联邦资助的研发占GDP的1.6%以上，是商业资助研发的两倍，占美国研发投资的三分之二。到2017年，政府对各类R&D项目的资助降至国内生产总值的0.6%，为60年来的最低水平。这种下降是显而易见的，因为联邦支出是美国研究事业的重要支持来源，尤其是基础科学。相比之下，2017年，私营部门资助了R&D约70%，主要用于实验开发，其次是应用研究。这一变化是由冷战后国防预算的下降、商业在国家创新体系中日益增长的作用，以及限制政府支出的紧缩措施推动的。
R&D的公共和私人投资都至关重要，但近几十年来，政府的作用被低估了。自第二次世界大战以来，政府融资通过资助基础研究和支持由此产生的商业化，促使私营企业作用更加有效。公共支出可以“挤入”私人投资，一项研究发现，联邦政府在R&D投入的每一美元都会刺激额外30%的企业研发。政府投资通常支持高风险项目，这些项目可能没有明确的市场可行性，企业也不愿意单独进行。企业主要关注“更安全”的发展型R&D，将有前途的想法(包括通过联邦资助的研究开发的想法)推向市场，这种想法风险较低，但不太可能带来通常与基础研究相关的转型突破。值得注意的是，联邦资助的研究项目通常与大学密切合作，开发了互联网、高级人工智能(AI)算法、GPS和谷歌搜索算法等许多其他技术背后的基础知识。
图2：美国R&D资金占国内生产总值的百分比
图：31953-2017年按经费来源分列的美国研发资金
除了增加联邦政府对R&D的资助，政策制定者还可以通过结构性税收和基础设施政策来促进私人创新。美国研发税收抵免占国内生产总值的0.07%，低于经合组织0.11%的中位数。2018年，美国在36个经合组织国家中的R&D税收优惠价值排名第26位。2017年《减税和就业法案》通过禁止公司立即扣除R&D费用，而是要求在五年内分期偿还，削减了一些现有福利。一旦在2022年实施，美国将是唯一一个需要摊销R&D支出的发达经济体，这一变化可能会在10年内减少710亿美元的R&D支出。
在数字基础设施方面，美国在2019年移动宽带普及率方面在经合组织国家中排名第4，但在固定宽带普及率方面仅排名第18，存在显著的数字鸿沟，皮尤2019年的一项调查报告显示，只有三分之二的农村成年人拥有家庭宽带连接，比城市成年人低12个百分点。
2.重点领域二：保护关键技术
为了减少关键技术的泄漏，华盛顿采取了一系列针对性的控制措施，对直接关系到国家安全的产品或信息的流动，包括：美国外国投资委员会（CFIUS），审查对美国公司的外国投资和收购；出口管制，管制与外国买家的交易，包括“视为”的知识出口；签证政策，规定哪些人可以入境；经济制裁，以规范美国私营部门与外国实体的互动；反间谍活动，以阻止网络盗窃和其他非法转让知识产权（IP）和商业秘密。限制开放的决定可以在短期内限制敏感技术的泄漏，但过度控制会限制销售，鼓励对手发展自己的工业，从而损害国内工业。
国会通过了《出口管制改革法案》（ECRA，Export Control Reform Act），将出口限制扩大到对美国国家安全至关重要的“新兴”和“基础”技术。《出口管制改革法案》为出口管制的使用制定了指导原则，包括“只有在充分考虑到对美国经济的影响之后”才采取行动，并针对“能够被用来对美国构成严重国家安全威胁的核心技术和其他物品”进行国家安全控制。《出口管制法》还指示美国与多边出口管制制度协调出口管制，并认识到“单方面对从外国来源广泛获得的物项实施的出口管制，在防止最终用户获得这些物项方面通常效用有限。
到目前为止，政策制定者应继续与专家合作，以确保有效实施《外国投资风险评估现代化法案》和《经济风险评估法》。国际清算银行重组了其技术咨询委员会，以协助确定新兴的和基础性的技术。在进行国内改革的同时，决策者应加强协调技术控制政策的多边渠道。
如果不与盟国合作，美国将无法实现国家安全目标，并将有可能损害美国公司的竞争力，为外国公司带来利益。在这一方面，包括德国和日本在内的几个主要合作伙伴效仿美国，扩大了对外国投资筛选机制的限制。主要的教育出口国，尤其是澳大利亚，已经加强了对外国研究的审查合作。多边机电一体化在确定新兴技术的出口控制方面取得了一些进展，但共识仅限于以市场定位的应用，美国对更普遍的技术采取了单边行动。
今后，美国应与其盟国合作，在相关政策机制中建立一个协调的控制系统。不幸的是，美国频繁使用或威胁实施制裁，使我们的盟国产生了敌对情绪，导致他们想方设法绕过制裁，限制了合作渠道。
3.重点领域三：倡导数据治理
数据被称为“数字时代的石油”，因为它是未来经济增长和工业的驱动力转变。麦肯锡全球研究所估计，2014年跨境数据流的价值超过了全球货物贸易的影响，为全球GDP增加了2.8万亿美元。5G远程通信网络的推出将加速连接到互联网的设备数量，这将为每年全球经济创造4-11万亿美元的收入收益。据思科估计，到2023年，连接到互联网的设备数量将是全球人口的三倍，其中一半将是机器对机器的链接，这可能会改变现有的商业模式。随着企业转向基于云的存储和远程工作，Covid-19流行病进一步加速了所有行业的数字化进程。目前国际上还没有成功地制定规则来指导数据的收集、处理、存储和使用。在缺乏全球治理的情况下，各国建立了自己的体制，造成了相互重叠、相互冲突的制度。大体上讲，主要有三种方法：由欧盟倡导的隐私监管与竞争法；中国支持的国家获取和数据控制；美国联邦层面的相对自由市场体系。与其他主要经济体相比，美国在数据治理和隐私保护方面采取了基本上不干涉的方式。虽然国会认识到国家监管制度的重要性，但未能通过立法。自2020年1月《加利福尼亚消费者隐私法》（CCPA，California Consumer Privacy Act）生效以来，各州立法机构已采取措施改善隐私。作为美国第一个广泛的、横向的隐私法规，CCPA比《通用数据保护条例》(GDPR，General Data Protection Regulation)更为狭窄，但增加了透明度，并使加州居民有权选择不向第三方出售个人数据各国在双边和地区层面上朝着规则一致性的方向取得了更多进展。美国-墨西哥-加拿大协议（USMCA）限制数据本地化要求，并认可亚太经合组织的跨境隐私规则为“有效机制”，在保护数据的同时实现数据流动隐私。
增强美国技术创新优势的七点建议
1.重新致力于创新基础投资
报告建议，美国政府应加大对研发的资助力度，加强世界一流人才引进渠道多样化，鼓励商业投资，建设数字基础设施。一是在未来5到10年内，将联邦研发资金至少恢复到国内生产总值（二战后的平均水平）的1%左右。同时深化企业和机构在技术层面的伙伴关系。二是提高STEM（科学、技术、工程和数学）项目的教育成果和人力包容性，增加对STEM项目的资金支持。三是扩大高技能人才在美国工作和居留的机会。四是加大对企业研发的税收优惠力度，同时投资国家数字基础设施。
2.投资支持关键技术
为确保美国增强技术优势，除了基本的公共投资以外，联邦政府还应该进行更加广泛的投资，美国政策制定者应考虑采取积极主动、有针对性的创新投资战略。一是利用政府的购买力来创造市场，并引导对早期、竞争性技术的投资，包括人工智能、量子计算和半导体以及先进制造业等领域，支持关键技术的发展。二是加快监管流程和国内标准制定流程，重视监管程序合理化，以鼓励关键技术的创新和生产。
3.推动制定行业标准
美国政府需要制定并实施积极的战略，以推动美国政府制定的标准和私营部门主导的标准体系。一是保证标准制定程序的正当性。二是确保未来的出口管制和其他技术转让限制不对标准制定产生影响。三是确保美国贸易伙伴不仅承认官方制定的国际标准，还应遵守私营部门制定的国际标准。四是采取更具战略性的方法与国际标准制定小组合作，以促进制定美国公司可以接受的行业标准。五是在标准制定期间提供稳定的资金支持，以确保美国政府代表能够充分参与标准制定的讨论过程中。
4.全面推行政府技术控制政策
全球经济的紧密联系意味着敏感技术在传输过程中具有一定的脆弱性，政策制定者应量身打造控制机制以弥补具体漏洞，并尽可能的采取多边行动。一是维持由白宫领导的跨部门工作小组，以制定技术控制策略，并由负责实施五个主要政策领域的机构（投资筛选、出口管制、科研合作、供应链的完整性和网络安全）参与制定。二是制定对国家安全至关重要的通用关键技术清单，供监管机制的机构使用。三是识别关键技术硬件的“瓶颈”，在此方面可以进行控制并且可以有效地保护国家安全利益。
5.与盟国合作进行多边技术控制
多边合作可以最大限度地提高政策效力和最大限度地减少负面问题，政策制定者应继续深化合作，建立联合技术控制小组（Allied Technology Control Group），负责协调各种技术转让管理政策的机制。该机构将设立一个秘书处，由高级官员和各个负责技术控制（投资筛选、出口管制、研究合作等）的工作组组成，同时加快多边出口管制政策的更新周期。
6.通过国家数据隐私条例
美国应该加快对数据隐私和数字贸易的规则制定。在缺乏美国家立法的情况下，各州正在就各自的法律进行辩论，有可能导致美国国内出现错综复杂的指导政策。一是应在现有的州级立法和国会正在讨论的法案的基础上，建立一个国会工作组，争取在2021年底前起草全面的个人数据隐私立法。二是继续与不同的隐私制度（尤其是欧盟的GDPR）协商，以支持数据的自由流动。
7.与盟国保持一致的数据治理原则
尽管数据在推动未来经济增长方面发挥着重要作用，但国际上并没有指导数据的收集、处理、存储和使用的有效规则。美国应与亚太地区的伙伴更紧密地协调数据治理框架，同时主动地参与世界贸易组织的多边讨论。一是与参加亚太经合组织跨境隐私规则的九个国家建立一个定期工作组，以美墨加协定（USMCA）和美日数字贸易协议（U.S.-Japan digital trade agreement）为模板，确认数据治理原则。二是与盟国建立多边论坛，旨在围绕政策原则、具体标准和监管措施达成共识，从而实现更广泛的数字治理。
（资料来源：，编译：冯翔）
美国国家技术战略的七个要素为：
1.重新致力于创新基础：增加R&D资助，加强世界级人才渠道，鼓励商业投资，建设数字基础设施。政策制定者应该在未来5到10年内将R&D联邦资金恢复到二战后的平均占国内生产总值的1%，每年增加约1000亿美元，以应对气候、国防和健康方面的重大社会挑战。
2.支持关键技术类别：包括人工智能、生物技术、量子计算和机器人。
3.制定全球标准。
4.促进政府整体技术控制政策。
5.在多边技术控制方面与盟友合作。
6.采用国家数据隐私法规：如果美国不加强对管理数据隐私和数字贸易的规则、标准和规范的讨论，其他国家会这样做。
7.让数据治理原则与盟友保持一致。
三大重点领域是：
1.重点领域一：投资创新
美国的技术突破依赖于政府、学术界和商界之间的“三角联盟”，每个联盟都发挥着各自的部门优势。政府提供必要的公共产品，包括教育、基础设施和基础研究资金。大学和国家实验室在公共投资的支持下，孵化和开发早期、高风险的想法和技术。然后，私营部门扩大规模，将有前景的项目商业化，并自行开展有价值的研究。美国在研发上的支出超过任何其他国家。
图1：R&D支出占国内生产总值的百分比
R&D的公共和私人投资都至关重要，但近几十年来，政府的作用被低估了。自第二次世界大战以来，政府融资通过资助基础研究和支持由此产生的商业化，促使私营企业作用更加有效。公共支出可以“挤入”私人投资，一项研究发现，联邦政府在R&D投入的每一美元都会刺激额外30%的企业研发。政府投资通常支持高风险项目，这些项目可能没有明确的市场可行性，企业也不愿意单独进行。企业主要关注“更安全”的发展型R&D，将有前途的想法(包括通过联邦资助的研究开发的想法)推向市场，这种想法风险较低，但不太可能带来通常与基础研究相关的转型突破。值得注意的是，联邦资助的研究项目通常与大学密切合作，开发了互联网、高级人工智能(AI)算法、GPS和谷歌搜索算法等许多其他技术背后的基础知识。
图2：美国R&D资金占国内生产总值的百分比
图：31953-2017年按经费来源分列的美国研发资金
除了增加联邦政府对R&D的资助，政策制定者还可以通过结构性税收和基础设施政策来促进私人创新。美国研发税收抵免占国内生产总值的0.07%，低于经合组织0.11%的中位数。2018年，美国在36个经合组织国家中的R&D税收优惠价值排名第26位。2017年《减税和就业法案》通过禁止公司立即扣除R&D费用，而是要求在五年内分期偿还，削减了一些现有福利。一旦在2022年实施，美国将是唯一一个需要摊销R&D支出的发达经济体，这一变化可能会在10年内减少710亿美元的R&D支出。
在数字基础设施方面，美国在2019年移动宽带普及率方面在经合组织国家中排名第4，但在固定宽带普及率方面仅排名第18，存在显著的数字鸿沟，皮尤2019年的一项调查报告显示，只有三分之二的农村成年人拥有家庭宽带连接，比城市成年人低12个百分点。
2.重点领域二：保护关键技术
为了减少关键技术的泄漏，华盛顿采取了一系列针对性的控制措施，对直接关系到国家安全的产品或信息的流动，包括：美国外国投资委员会（CFIUS），审查对美国公司的外国投资和收购；出口管制，管制与外国买家的交易，包括“视为”的知识出口；签证政策，规定哪些人可以入境；经济制裁，以规范美国私营部门与外国实体的互动；反间谍活动，以阻止网络盗窃和其他非法转让知识产权（IP）和商业秘密。限制开放的决定可以在短期内限制敏感技术的泄漏，但过度控制会限制销售，鼓励对手发展自己的工业，从而损害国内工业。
国会通过了《出口管制改革法案》（ECRA，Export Control Reform Act），将出口限制扩大到对美国国家安全至关重要的“新兴”和“基础”技术。《出口管制改革法案》为出口管制的使用制定了指导原则，包括“只有在充分考虑到对美国经济的影响之后”才采取行动，并针对“能够被用来对美国构成严重国家安全威胁的核心技术和其他物品”进行国家安全控制。《出口管制法》还指示美国与多边出口管制制度协调出口管制，并认识到“单方面对从外国来源广泛获得的物项实施的出口管制，在防止最终用户获得这些物项方面通常效用有限。
到目前为止，政策制定者应继续与专家合作，以确保有效实施《外国投资风险评估现代化法案》和《经济风险评估法》。国际清算银行重组了其技术咨询委员会，以协助确定新兴的和基础性的技术。在进行国内改革的同时，决策者应加强协调技术控制政策的多边渠道。
如果不与盟国合作，美国将无法实现国家安全目标，并将有可能损害美国公司的竞争力，为外国公司带来利益。在这一方面，包括德国和日本在内的几个主要合作伙伴效仿美国，扩大了对外国投资筛选机制的限制。主要的教育出口国，尤其是澳大利亚，已经加强了对外国研究的审查合作。多边机电一体化在确定新兴技术的出口控制方面取得了一些进展，但共识仅限于以市场定位的应用，美国对更普遍的技术采取了单边行动。
今后，美国应与其盟国合作，在相关政策机制中建立一个协调的控制系统。不幸的是，美国频繁使用或威胁实施制裁，使我们的盟国产生了敌对情绪，导致他们想方设法绕过制裁，限制了合作渠道。
3.重点领域三：倡导数据治理
数据被称为“数字时代的石油”，因为它是未来经济增长和工业的驱动力转变。麦肯锡全球研究所估计，2014年跨境数据流的价值超过了全球货物贸易的影响，为全球GDP增加了2.8万亿美元。5G远程通信网络的推出将加速连接到互联网的设备数量，这将为每年全球经济创造4-11万亿美元的收入收益。据思科估计，到2023年，连接到互联网的设备数量将是全球人口的三倍，其中一半将是机器对机器的链接，这可能会改变现有的商业模式。随着企业转向基于云的存储和远程工作，Covid-19流行病进一步加速了所有行业的数字化进程。目前国际上还没有成功地制定规则来指导数据的收集、处理、存储和使用。在缺乏全球治理的情况下，各国建立了自己的体制，造成了相互重叠、相互冲突的制度。大体上讲，主要有三种方法：由欧盟倡导的隐私监管与竞争法；中国支持的国家获取和数据控制；美国联邦层面的相对自由市场体系。与其他主要经济体相比，美国在数据治理和隐私保护方面采取了基本上不干涉的方式。虽然国会认识到国家监管制度的重要性，但未能通过立法。自2020年1月《加利福尼亚消费者隐私法》（CCPA，California Consumer Privacy Act）生效以来，各州立法机构已采取措施改善隐私。作为美国第一个广泛的、横向的隐私法规，CCPA比《通用数据保护条例》(GDPR，General Data Protection Regulation)更为狭窄，但增加了透明度，并使加州居民有权选择不向第三方出售个人数据各国在双边和地区层面上朝着规则一致性的方向取得了更多进展。美国-墨西哥-加拿大协议（USMCA）限制数据本地化要求，并认可亚太经合组织的跨境隐私规则为“有效机制”，在保护数据的同时实现数据流动隐私。
增强美国技术创新优势的七点建议
1.重新致力于创新基础投资
报告建议，美国政府应加大对研发的资助力度，加强世界一流人才引进渠道多样化，鼓励商业投资，建设数字基础设施。一是在未来5到10年内，将联邦研发资金至少恢复到国内生产总值（二战后的平均水平）的1%左右。同时深化企业和机构在技术层面的伙伴关系。二是提高STEM（科学、技术、工程和数学）项目的教育成果和人力包容性，增加对STEM项目的资金支持。三是扩大高技能人才在美国工作和居留的机会。四是加大对企业研发的税收优惠力度，同时投资国家数字基础设施。
2.投资支持关键技术
为确保美国增强技术优势，除了基本的公共投资以外，联邦政府还应该进行更加广泛的投资，美国政策制定者应考虑采取积极主动、有针对性的创新投资战略。一是利用政府的购买力来创造市场，并引导对早期、竞争性技术的投资，包括人工智能、量子计算和半导体以及先进制造业等领域，支持关键技术的发展。二是加快监管流程和国内标准制定流程，重视监管程序合理化，以鼓励关键技术的创新和生产。
3.推动制定行业标准
美国政府需要制定并实施积极的战略，以推动美国政府制定的标准和私营部门主导的标准体系。一是保证标准制定程序的正当性。二是确保未来的出口管制和其他技术转让限制不对标准制定产生影响。三是确保美国贸易伙伴不仅承认官方制定的国际标准，还应遵守私营部门制定的国际标准。四是采取更具战略性的方法与国际标准制定小组合作，以促进制定美国公司可以接受的行业标准。五是在标准制定期间提供稳定的资金支持，以确保美国政府代表能够充分参与标准制定的讨论过程中。
4.全面推行政府技术控制政策
全球经济的紧密联系意味着敏感技术在传输过程中具有一定的脆弱性，政策制定者应量身打造控制机制以弥补具体漏洞，并尽可能的采取多边行动。一是维持由白宫领导的跨部门工作小组，以制定技术控制策略，并由负责实施五个主要政策领域的机构（投资筛选、出口管制、科研合作、供应链的完整性和网络安全）参与制定。二是制定对国家安全至关重要的通用关键技术清单，供监管机制的机构使用。三是识别关键技术硬件的“瓶颈”，在此方面可以进行控制并且可以有效地保护国家安全利益。
5.与盟国合作进行多边技术控制
多边合作可以最大限度地提高政策效力和最大限度地减少负面问题，政策制定者应继续深化合作，建立联合技术控制小组（Allied Technology Control Group），负责协调各种技术转让管理政策的机制。该机构将设立一个秘书处，由高级官员和各个负责技术控制（投资筛选、出口管制、研究合作等）的工作组组成，同时加快多边出口管制政策的更新周期。
6.通过国家数据隐私条例
美国应该加快对数据隐私和数字贸易的规则制定。在缺乏美国家立法的情况下，各州正在就各自的法律进行辩论，有可能导致美国国内出现错综复杂的指导政策。一是应在现有的州级立法和国会正在讨论的法案的基础上，建立一个国会工作组，争取在2021年底前起草全面的个人数据隐私立法。二是继续与不同的隐私制度（尤其是欧盟的GDPR）协商，以支持数据的自由流动。
7.与盟国保持一致的数据治理原则
尽管数据在推动未来经济增长方面发挥着重要作用，但国际上并没有指导数据的收集、处理、存储和使用的有效规则。美国应与亚太地区的伙伴更紧密地协调数据治理框架，同时主动地参与世界贸易组织的多边讨论。一是与参加亚太经合组织跨境隐私规则的九个国家建立一个定期工作组，以美墨加协定（USMCA）和美日数字贸易协议（U.S.-Japan digital trade agreement）为模板，确认数据治理原则。二是与盟国建立多边论坛，旨在围绕政策原则、具体标准和监管措施达成共识，从而实现更广泛的数字治理。
（资料来源：，编译：冯翔）